बेलायतमा संविधान छैन, कसरी चल्छ शासन ?

कुनै पनि राज्यको संविधानको विकास त्यहाँको ऐतिहासिक पृष्ठभूमि, शासन प्रणाली, संरचना र शक्ति संरचनासँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित हुन्छ। अधिकांश आधुनिक लोकतान्त्रिक राज्यमा संविधान एक एकीकृत दस्तावेजको रूपमा राज्यको सर्वोच्च कानुनको रूपमा कार्य गर्दछ। तर, संविधानको प्रकार वा विशेषतामा सबै राज्य एकै जस्तो हुँदैनन्। राज्यको संरचना र ऐतिहासिक सन्दर्भका कारण कुनै देशमा लागू हुने कानुनी प्रक्रिया अर्को देशमा सधैं लागू नहुन सक्छ।

उदाहरणका लागि, अमेरिका, फ्रान्स, भारत र जर्मनीमा लिखित संविधानलाई आधार मानेर शासन सञ्चालन गरिन्छ र यसलाई कानूनी रूपमा दृढ तथा बाध्यकारी बनाइएको छ। यद्यपि, बेलायतमा यस क्षेत्रमा उल्लेखनीय अपवाद छ। विश्वका विभिन्न शक्तिशाली राज्यहरूको संविधानलाई विश्लेषण गर्दा बेलायतको संविधान सबैभन्दा फरक र अद्वितीय ढाँचामा स्थापित भएको देखिन्छ।

आउनुहोस्, बेलायतको अलिखित संविधानलाई विस्तृत रूपमा अवलोकन गरौं।

बेलायतसँग एउटै लिखित दस्तावेजमा आधारित संविधान छैन। तर, यसो भन्नुको अर्थ संविधान नै नभएको होइन। सट्टामा, बेलायतले असंहित (unwritten) संविधान मार्फत शासन सञ्चालन गर्छ। यसको संवैधानिक संरचना विभिन्न स्रोतहरूबाट निर्माण भएको छ।

बेलायतमा विभिन्न कानुन, परम्परा, अदालतका फैसलाहरू र ऐतिहासिक अभ्यासहरूलाई संवैधानिक महत्व दिइन्छ। तीमध्ये सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण तत्व हो संसदले बनाएका ऐन (Statute Law)। संवैधानिक महत्व राख्ने विधेयकहरू जस्तै म्याग्ना कार्टा (1215), बिल अफ राइट्स (1689), पार्लियामेन्ट ऐक्टहरू (1911 र 1949), ह्युमन राइट्स ऐक्ट (1998) र कन्स्टिटुसनल रिफर्म ऐक्ट (2005) ले समयसँगै संविधानिक व्यवस्थालाई कसरी परिभाषित र पुनःपरिभाषित गर्दै आएका छन् भन्ने देखाउँछन्।

यससँगै, कॉमन ल (Common Law) र अदालतका पूर्वनिर्णयहरूले पनि संवैधानिक ढाँचा निर्धारणमा महत्त्वपूर्ण भूमिका खेलेका छन्। अदालतहरूले आफ्ना फैसलामार्फत सरकारको अधिकार क्षेत्रको सीमा तय गर्छन्। उदाहरणका लागि, ‘जुडिसियल रिभ्यू’ मार्फत कार्यपालिका (Executive) का गतिविधिहरू कानुनको अधीनमा रहनुपर्छ भन्ने सुनिश्चित गरिन्छ।

त्यस्तै, संवैधानिक परम्पराहरू (Constitutional Conventions) ले पनि बेलायतको प्रणालीमा महत्वपूर्ण भूमिका खेलेको छ। यी कानुनी रूपमा बाध्यकारी नहुँदा पनि राजनीतिक अभ्यासका रूपमा पालन गर्नैपर्ने मानिन्छ। उदाहरणका लागि, प्रधानमन्त्री सधैं हाउस अफ कमन्सबाट चयन हुनुपर्छ वा संसदले पारित गरेको विधेयकमा राजाले अनिवार्य रूपमा ‘रायल असेन्ट’ दिनुपर्छ। यस्ता परम्पराले राजनीतिक प्रणालीलाई सुचारु रूपमा चलाउन मद्दत पुर्याउँछन्।

साथै, प्राधिकारपूर्ण कृतिहरू (Works of Authority) जस्तै ए.भी. डाइसको Introduction to the Study of the Law of the Constitution वा एर्स्किन मेको Parliamentary Practice पनि मार्गदर्शकको रूपमा प्रयोग हुन्छन्। यद्यपि कानुनी रूपमा बाध्यकारी नहुँदा पनि यी अत्यन्त सम्मानित मानिन्छन् र संवैधानिक व्याख्या तथा संसदीय प्रक्रियामा सन्दर्भका रूपमा उपयोग गरिन्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि र विगतमा युरोपियन युनियन (EU) को कानुन पनि बेलायतको संविधानमा प्रभाव पार्दै आएको थियो। दशकौँसम्म युरोपियन कम्युनिटिज ऐक्ट 1972 मार्फत EU कानुनले बेलायतको कानुनी संरचना प्रभावित गरेको थियो। तर, 2020 मा युरोपियन युनियनबाट बाहिरिएपछि बेलायतले फेरि संसदीय सार्वभौमिकतालाई पुनःस्थापित गर्यो। यद्यपि आज पनि अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि र दायित्वहरूले बेलायतको संवैधानिक संरचनामा प्रभाव पारिरहेकै छ।

यी सबै विविध स्रोतहरूका कारण बेलायतको संविधान बहुआयामिक र विकासशील प्रकृतिको छ। स्थिर नभई निरन्तर नयाँ ऐन, न्यायिक निर्णय, परम्परा, विद्वानहरूको व्याख्या र बाह्य प्रतिबद्धतामार्फत विकसित हुँदै जान्छ। अरिस्टोटल भन्छन्, “समाज कानूनभन्दा छिटो विकास हुन्छ।” असंहित (unwritten) संविधान भएका कारण बेलायतले समाजको विकाससँगै आफ्नो संरचनालाई सहजै अघि बढाउन सक्छ, जुन यसको संविधानको सबैभन्दा ठूलो विशेषता हो।

बेलायतको संस्थागत संरचना

बेलायतमा राजतन्त्रात्मक संविधान लागू छ। राज्य प्रमुखका रूपमा राजा वा रानी (King/Queen) रहन्छन् र संवैधानिक सिद्धान्तहरूले उनका अधिकारलाई सीमा लगाएको हुन्छ। राष्ट्रप्रमुखको भूमिका पूर्णतया औपचारिक (ceremonial) हुन्छ। उदाहरणका लागि, राजाले Royal Assent दिने, प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्ने वा संसदको बैठक गर्ने काम गर्छन्, तर यी सबै निर्णय मन्त्रीहरूको सल्लाहअनुसार मात्र कार्यान्वयन हुन्छ।

बेलायतले लिखित दस्तावेजभन्दा बढी आफ्नो संवैधानिक परम्परा र प्रमुख संस्थाबीचको सन्तुलनमा भरोसा गर्छ। यस प्रणालीको केन्द्रमा संसद छ, जसले सार्वभौमिकताको सिद्धान्तलाई मूर्त रूप दिन्छ। प्रत्यक्ष जननिर्वाचित हाउस अफ कमन्स मुख्य विधायिका हो भने हाउस अफ लर्ड्स विधेयक पुनरावलोकन र सरकारलाई जवाफदेही बनाउने भूमिका खेल्छ। लिखित संविधान भएका मुलुकमा कानुनलाई कडाइका साथ सुरक्षित राखिन्छ, तर बेलायतमा संसदले सामान्य ऐनमार्फत संवैधानिक आधारभूत नियम परिवर्तन गर्न सक्छ। उदाहरणका लागि, Devolution को अभ्यास र UK सर्वोच्च अदालतको स्थापना दुवै संसदीय ऐनमार्फत सम्भव भएका हुन्।

कार्यपालिका, जसमा प्रधानमन्त्री र मन्त्रिपरिषद् (Cabinet) पर्दछन्, दैनिक प्रशासन सञ्चालन गर्छ। यसको अधिकार संसदबाट आएको हुन्छ, किनकि प्रधानमन्त्रीले हाउस अफ कमन्सको विश्वास कायम गर्नुपर्छ। Collective Cabinet Responsibility जस्ता परम्पराले मन्त्रीहरूलाई सरकारका निर्णय सार्वजनिक रूपमा समर्थन गर्न बाध्य पार्छ, अन्यथा राजीनामा दिनुपर्ने हुन्छ। कार्यपालिकाका अधिकार व्यापक भए पनि संसदको निगरानी र न्यायिक परीक्षणले सन्तुलन कायम गर्छ।

न्यायपालिकाले यस अलिखित प्रणालीमा कानूनी संरक्षकको भूमिका निर्वाह गर्छ। संसदीय सार्वभौमिकताअधीन मानिँदै आएको भए पनि, 2005 को Constitutional Reform Act पछि न्यायपालिकाको भूमिका बलियो बनाइएको छ। यसले UK सर्वोच्च अदालतलाई छुट्टै बनाएको छ, जसले कार्यकारी गतिविधि कानुनअनुसार भएको छ वा छैन भन्ने निर्णय गर्छ। उदाहरणका लागि, 2019 को Prorogation Case (Miller/Cherry) मा सर्वोच्च अदालतले संसद निलम्बन गर्ने सरकारको कदम गैरकानुनी ठहर गर्दै न्यायिक हस्तक्षेपले संवैधानिक सन्तुलन कायम गर्ने तरिका देखाएको थियो।

बेलायतको प्रणालीमा राजसंस्थाले निरन्तरता दिन्छ, संसदले लोकतान्त्रिक वैधता सुनिश्चित गर्छ, कार्यपालिकाले जवाफदेही सरकार चलाउँछ, न्यायपालिकाले कानुनको पालना गराउँछ, र Devolution ले क्षेत्रीय स्वायत्तता प्रतिबिम्बित गर्छ। यही सन्तुलनकै कारण, लिखित संविधान नभए पनि बेलायतको संविधान व्यवहारमा सुचारु रूपमा सञ्चालन भइरहेको छ।

बेलायतलाई प्रायः ‘संवैधानिक परम्पराको घर’ भनेर चिनिन्छ। लिखित दस्तावेज नभए पनि शताब्दीयौँदेखि विकसित प्रथा, कानुनी मिसाल र संसदीय सर्वोच्चतालाई आधार बनाएर यसले शासन प्रणालीलाई सुदृढ राख्दै आएको छ। तर, ब्रेक्जिटपछिका राजनीतिक तनाव र कार्यकारी शक्तिको विस्तारले परम्परागत आधारहरूलाई चुनौती दिँदैछन्। यसैले अहिले बेलायतको संविधानिक संरचना र त्यसका कमजोरीहरूबारे गम्भीर बहस चलिरहेको छ।

समसामयिक समस्या र संहिताकरणको बहस

हालका वर्षहरूमा बेलायतमा सहिताबद्ध (written) संविधानतर्फ जाने कि नजाने भन्ने प्रश्नमा बहस चर्किएको छ। ब्रेक्जिट, संवैधानिक मुद्दा–मामिला, र संघीयतासम्बन्धी विवादहरूले असंहिताबद्ध व्यवस्थाको अस्पष्टतालाई ठूलो चुनौती बनाएका छन्। २०१६ को जनमत संग्रहले देखाएको छ कि संसद सार्वभौमिक भए तापनि “जनताको इच्छाशक्ति”को नाममा संविधानिक अनिश्चितता र राजनीतिक विभाजन बढेको छ।

सर्वोच्च अदालतका Miller (2017) र Miller/Cherry (2019) का फैसलाले कार्यपालिका शक्तिलाई सीमित गर्दै संसदीय अनुमोदन बिना Article 50 लागू गर्न नसकिने र संसदको रोकावट असंवैधानिक भएको ठहर गरेका छन्। लिखित संविधान नभएकाले अदालतले कानुनको शासन र संसदीय जवाफदेहितामा भर पर्नुपरेको देखिन्छ।

सहिताकरणका पक्षधरको तर्क छ कि लिखित संविधानले स्पष्टता ल्याउने, नागरिकका अधिकार–कर्तव्य बुझ्न सजिलो बनाउने, र संघीय सरकारबीचको शक्तिको बाँडफाँड मजबुत गर्नेछ। तर विरोधीहरू भन्छन् कि यसले बेलायतको परम्परागत लचकता गुमाउने, सुधार प्रक्रियालाई सुस्त बनाउने, र संसदको साटो न्यायाधीशलाई अत्यधिक शक्ति दिने सम्भावना बढाउनेछ। संघीयताको सवालमा पनि यसले विवाद उत्पन्न गर्न सक्छ भन्ने बहस लामो समयदेखि जारी छ।

यसरी हेर्दा, बेलायतको संविधानलाई लचक र व्यवहारिक बनाउने गुणहरूले यसलाई अनिश्चितता, कार्यपालिका वर्चस्व, र लोकतान्त्रिक अस्पष्टताप्रति संवेदनशील बनाएको देखिन्छ। संहिताबद्ध संविधान समाधान हो वा होइन भन्ने प्रश्न अझै खुला छ, तर विगत दशकका राजनीतिक संकटहरूले यो बहस अब टार्न नसकिने बनाएका छन्।

बेलायतको असंहित (unwritten) संविधानले देखाउँछ कि लिखित दस्तावेज नभए पनि शासन प्रणाली दीर्घकालसम्म स्थिर र प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न सक्छ। यसको सफलता परम्परा, न्यायिक हस्तक्षेप, संसदीय सर्वोच्चता, र राजनीतिक समझदारीमा आधारित छ। नेपालमा हालको संवैधानिक र राजनीतिक संकटले देखाएको छ कि लिखित संविधान भए पनि यसको कार्यान्वयनमा राजनीतिक दलहरू बीचको असहमति, कार्यकारी रिक्तता, र संवैधानिक व्याख्यामा विवादले शासनलाई अस्थिर बनाइरहेको छ।

बेलायत र नेपालको तुलनामा मुख्य भिन्नता यसमा छ कि बेलायतको असंहित संविधान लचकशील र विकासशील भएकाले परिवर्तनशील परिस्थितिमा सहज अनुकूलन सम्भव छ। नेपालमा लिखित संविधान भए पनि राजनीतिक इच्छाशक्ति र संस्थागत अभ्यासको कमजोरीका कारण संकट उत्पन्न भएको छ। समानतामा, दुवै अवस्थामा न्यायपालिका, संसदीय प्रक्रिया, र परम्परा/सहमतिले शासन सन्तुलन कायम गर्न महत्वपूर्ण भूमिका खेल्छन्। बेलायतको अनुभवले देखाउँछ कि संविधानको प्रभावकारिता मात्र कानुनमा नभई राजनीतिक संस्कृति र सामाजिक समझदारीमा पनि निर्भर गर्छ।

संक्षेपमा, नेपालको संविधानलाई सफल बनाउन बेलायतको लचकशीलता, संवैधानिक परम्परा र न्यायिक सन्तुलनबाट केही पाठ सिक्न सकिन्छ।