तीन तहको सरकार : संविधान र अधिकारसूची

नेपालले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रका आधारमा तीन तहको शासन संरचना अपनाएर राष्ट्रिय प्रशासन र विकासमा नयाँ युगको सुरुवात गरेको १० वर्ष भयो । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार र जिम्मेवारीको स्पष्ट बाँडफाँट केवल कानुनी संरचना मात्र होइन । यो संरचना जनताको पहुँचमा सेवा पुर्‍याउने, स्थानीय विकासलाई तीव्रता दिने र समग्र शासन प्रणालीलाई पारदर्शी बनाउने दिशामा महत्वपूर्ण कदम हो।

यस लेखमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका अधिकार, तिनका कार्यक्षेत्र, साझा जिम्मेवारी तथा तहगत अन्तरसम्बन्धबारे विस्तृत विश्लेषण प्रस्तुत गरिनेछ, जसले पाठकलाई नेपालको संघीय शासन प्रणाली र त्यसको व्यवहारिक अभ्यासबारे जानकारी दिने उद्देश्य राखेको छ।

संघीय सरकारका अधिकार (Rights of Federal Government)

संघीय सरकारले संविधानमा उल्लिखित विषयहरूमा केन्द्रीय नेतृत्व र नीति-निर्माणको मुख्य जिम्मेवारी वहन गर्छ। राज्य संरचनाको शीरस्थानमा रहेको संघीय तह राष्ट्रिय सुरक्षा, अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध, मौद्रिक नीति, राष्ट्रिय अर्थतन्त्र, केन्द्रीय प्रशासन, कानूनी एकरूपता र समग्र समन्वयको मूल श्रेणीका कार्यमा संलग्न हुन्छ।
विधायन पक्षमा संघीय संसद् सम्बन्धी प्रावधान (धारा १०९) र कार्यपालिका सम्बन्धी व्यवस्थाले (धारा १६२) संघीय तहलाई कानूनी तथा कार्यकारी शक्ति प्रदान गर्छन्।

संघ र अन्य तहबीचको प्रशासनिक समन्वय बारे पनि संबिधानमा स्पष्ट गरिएको छ, जसले संघलाई तहगत सम्बन्धमा नेतृत्वदायी भूमिका प्रदान गर्छ। साथै संबिधान को धारा ५८ ले अनुसूचीमा उल्लेख नभएको वा संबिधानमा कुनै तहले प्रयोग गर्ने गरि नतोकिएको बिषयमा संघलाई अवसिस्ट अधिकार समेत प्रदान गरेको छ |

संघीय सरकारका विशिष्ट अधिकारहरू अनुसूची-५ मा विस्तारपूर्वक उल्लेख छन्। यी अधिकारहरू पूर्ण रूपमा संघको एकाधिकार क्षेत्र मानिन्छन्।
अनुसूची-५ का संघीय अधिकारहरू यसप्रकार छन् :

अनुसूची-५ : संघका अधिकारहरू (मुख्य बुँदाहरू)

-राष्ट्रिय रक्षा र सेना, सुरक्षा निकाय र भौगोलिक अखण्डताको नीति
– युद्ध र प्रतिरक्षा सम्बन्धी नीति ।
– हातहतियार ,खरखजाना ,कारखाना तथा उत्पाधन सम्बन्धी नीति ।
-मुद्रा, बैंकिङ, मौद्रिक नीति, केन्द्रीय बैंक, वित्तीय स्थायित्व नीति ।
-परराष्ट्र नीति, कूटनीति, अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध तथा सन्धिहरू सम्बन्धी नीति ।
-संघीय करहरू:आयकर, भन्सार, भ्याट, उत्पादन शुल्क आदि ।
-नागरिकता, पासपोर्ट, आव्रजन तथा शरणार्थी सम्बन्धी व्यवस्था ।
– संघिय सरकारी (निजामती ,न्याय र अन्य )सेवा सम्बन्धी नीति ।
-राष्ट्रिय यातायात, दुरसञ्चार, विमानस्थल, ऊर्जा र केन्द्रीय पूर्वाधार ।
-राष्ट्रिय कानुनी विषय:फौजदारी, देवानी, वाणिज्य कानूनका प्रमुख क्षेत्रहरू ।
– अदालत (सर्वोच्च,उच्च,जिल्ला )तथा न्याय प्रसाशन सम्बन्धी कानुन ।
– नागरिकता , राहदानी ,भिसा र अध्यागमनका क्षेत्र ।
-बौद्धिक सम्पति , नापतौल र खानी उत्खनन सम्बन्धी क्षेत्र ।
– संवैधानिक आयोग र निकाय सम्बन्धी विषय ।
-पुरातात्विक महत्वका स्थान र प्राचीन स्मारक ।
-केन्द्रीय योजना, राष्ट्रिय नीतिहरू र विकास एजेन्डा ।

संघीय अधिकारहरूको दायरा राष्ट्रिय एकता, सार्वभौमिकता, आर्थिक,राजनीतिक स्थायित्व र समग्र शासन संयोजनका दृष्टिले अत्यन्त केन्द्रीय मानिन्छ।

प्रदेश सरकारका अधिकार (Rights of Provincial Government)

प्रदेश सरकार संविधानको भाग १३, १४ र १५ अन्तर्गत संगठित गरिएको छ। भाग १३ ले प्रदेशको कार्यपालिकाका अधिकारहरू समेट्छ भने भाग १४ ले प्रदेश ब्यवस्थापिकाका अधिकारहरू समेट्छ भने भाग १५ मा प्रदेश विधायन, कानुन निर्माण प्रक्रिया तथा प्रदेशसभाको सञ्चालनका विधिहरू समेटिएका छन्।

प्रदेश स्तरमा नीति-निर्माण, क्षेत्रीय विकास, सामाजिक-आर्थिक कार्यक्रम र प्रादेशिक सार्वजनिक प्रशासनको मुख्य जिम्मेवारी रहन्छ।

प्रदेशको कार्यपालिकासम्बन्धी अधिकारहरू धारा १६२ बाट परिभाषित हुन्छन् भने धारा १९७ ले प्रदेश सभाको ब्यवस्थापिकीय अधिकारको ब्याख्या गरी प्रदेशस्तरको सुरक्षा, प्रशासन र कार्यक्षेत्रका विषयमा मार्गनिर्देशन गर्दछ।

संघ-प्रदेश विधायन अन्तरसम्बन्ध धारा २३१ मार्फत स्पष्ट गरिएको छ, जसले प्रदेशलाई विधायन शक्तिमा स्वायत्तता दिए पनि संघीय कानुनको सर्वाधिक प्रभावकारीता सुनिश्चित गर्दछ।

धारा २३२ ले संघ-प्रदेशबीचको सम्बन्धलाई सहकार्य, समन्वय र सहअस्तित्वमा आधारित बनाउँछ। त्यस्तै प्रदेश सीमाङ्कन तथा समायोजनसम्बन्धी प्रावधान धारा २७४ को संबिधान संसोधन अन्तर्गत समावेश छ, र संक्रमणकालीन व्यवस्था तथा प्रदेश कार्यसम्पादनका अन्य आधारहरू धारा २९६(४) अन्तर्गत स्पष्ट छन्।

प्रदेशका विशिष्ट अधिकारहरू अनुसूची-६ मा सूचीबद्ध छन्।

अनुसूची-६ : प्रदेशका अधिकारहरू (मुख्य बुँदाहरू)

-प्रदेश सार्वजनिक सेवा, प्रदेश प्रहरी सम्बन्धी नीति ।
-उच्च-माध्यमिक शिक्षा, प्रदेश शिक्षानीति र शैक्षिक प्रशासन ।
-स्वास्थ्य सेवा व्यवस्थापन, प्रदेश अस्पताल, सार्वजनिक स्वास्थ्य नीति ।
-कृषि, सहकारी, पशुपालन, स्थानीय उद्योग र पर्यटन ।
-प्रदेश तहका कर-धन,सम्पत्ति कर, सवारी-कर, मनोरञ्जन-कर,दस्तुर र जरिवाना सम्बन्धी ब्यवस्था ।
-प्रदेश सडक, आन्तरिक यातायात, भौतिक पूर्वाधार विकास ।
-प्रदेशस्तरीय वातावरण संरक्षण, भू-उपयोग तथा स्थानीय ऊर्जा स्रोत ।
– प्रदेश गुठी ब्यवस्थापन सम्बन्धी बिषय ।

यी अधिकारहरूले प्रदेशलाई आफ्नै आर्थिक, सामाजिक तथा भौतिक विकासमा प्रत्यक्ष नेतृत्व गर्ने स्वायत्तता प्रदान गर्छन्।

संघ र प्रदेशका साझा अधिकार

संघ र प्रदेशले समन्वयमा केही अधिकारहरु साझा रुपमा प्रयोग गर्न सक्छन् । अनुसूची ७ अन्तर्गत संघ र प्रदेशका साझा अधिकारहरु यस प्रकार छन् :

अनुसूची ७ – संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको सूची

-कानूनी व्यवस्था, न्यायिक प्रक्रिया, अभिलेख, र सार्वजनिक कार्यको व्यवस्थापन ।
-आवश्यक वस्तु र सेवाको आपूर्ति, मूल्य नियन्त्रण, गुणस्तर र अनुगमन ।
-सुरक्षा, शान्ति, कारागार, र हिरासत व्यवस्थापन ।
-वित्तीय व्यवस्थापन, कर, शुल्क, र आय व्यवस्थापन ।
-राष्ट्रिय नीति, योजना, विकास कार्यक्रम, र जनसङ्ख्या व्यवस्थापन ।
-सम्पत्ति प्राप्ति, अधिग्रहण, र अधिकार सिर्जना ।
-करार, सहकारी, साझेदारी, र एजेन्सी सम्बन्धी व्यवस्था ।
-टाट पल्टेको, दामासाही, औषधि, र विषादीको नियन्त्रण ।
-सामाजिक सुरक्षा, रोजगारी, श्रमिकका हक, र औद्योगिक विवादको समाधान ।
-विज्ञान, अनुसन्धान, प्रविधि, शिक्षा, स्वास्थ्य, र पर्यावरणको संरक्षण र व्यवस्थापन ।

 

३.स्थानीय तहका अधिकार (Rights of Local Government)

संविधानको भाग १७ , भाग १८ र भाग १९ स्थानीय तहको संरचना, अधिकार, कार्यक्षेत्र र प्रशासनिक व्यवस्थाको आधार हो। भाग १७ स्थानीय तहको कार्यकारिणी अधिकार संग सम्बन्धित छ भने भाग १८ ले स्थानीय ब्यवस्थापिकाको अधिकार निर्धारण गर्छ र भाग १९ मा स्थानीय तहको आर्थिक प्रणाली बारे स्पष्ट रूपमा व्याख्या गरिएको छ।

धारा २१४ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको प्रशासनिक समन्वयलाई महत्वपूर्ण आधार प्रदान गर्दछ। स्थानीय तहले स्थानीय विकास, सेवा वितरण, समुदाय-केन्द्रित नीति तथा आधारभूत प्रशासनका काममा अग्रणी भूमिका निर्वाह गर्छ।स्थानीय तहका विशिष्ट अधिकारहरू अनुसूची-८ मा सूचीकृत छन्।

अनुसूची-८ : स्थानीय तहका अधिकारहरू (मुख्य बुँदाहरू)

-स्थानीय कर,घरबहाल कर, सम्पत्ति कर, व्यवसाय कर, सेवा शुल्क ।
-स्थानीय पूर्वाधार:गाउँनगर सडक, खानेपानी, सरसफाइ, ढल व्यवस्था ।
-आधारभूत शिक्षा, सामुदायिक विद्यालय, स्वास्थ्य चौकी, स्थानीय स्वास्थ्य कार्यक्रम ।
-कृषि सेवा, पशुपालन, स्थानीय बजार व्यवस्थापन ।
-विपद् व्यवस्थापन, स्थानीय प्रशासन, समुदाय आधारित कार्यक्रम ।
-जन्म, मृत्यु, विवाह, बसोबास, दर्ता तथा प्रमाणपत्र सम्बन्धी सेवा ।

स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको अधिकारले जनतालाई नजिकबाट सेवा पुनरावर्तन, स्थानीय विकास व्यवस्थापन र लोकतान्त्रिक सहभागिता सुनिश्चित गर्दछ।

तीनै तहबीचको अन्तर-सम्बन्ध (Inter-relation between three level of government)

संविधानको भाग २० ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तर-सम्बन्धलाई औपचारिक र संस्थागत रूपमा परिभाषित गरेको छ।

धारा २३१ ले विधायन अन्तरसम्बन्धको ढाँचा प्रस्तुत गर्दै तहगत कानुनी अधिकार क्षेत्रमा टकराव भए कसको कानुन लागू हुने भन्ने स्पष्टता प्रदान गर्छ भने २३२ ले तीन तहबीचको सामान्य सम्बन्ध : समन्वय, सहकार्य र सहअस्तित्व लाई संविधानको मूल सिद्धान्तका रूपमा स्थापित गर्छ भने धारा २३५ ले संघ ,प्रदेश र स्थानीय तह बिचको समन्वय बारे ब्याख्या गरेको छ ।

प्रत्यक्ष शासन प्रणालीमा प्रत्येक तहले आफ्नो-आफ्नो अधिकार उपयोग गर्दा एक अर्काको काम, नीति वा अधिकार क्षेत्रलाई क्षति नपुग्ने गरी सहकार्य गर्ने अपेक्षा राखिन्छ।

धारा २३३ मा अन्तर-प्रदेश सम्बन्धलाई परिभाषित गर्दै प्रदेशहरूबीच विकास कार्यक्रम, ऊर्जा, व्यापार, वातावरण वा अन्य क्षेत्रीय हितका विषयमा सहकार्यको संरचना बनाउँछ। यसै क्रममा विवाद वा असहमति उत्पन्न भए राज्यको समन्वय संयन्त्रमार्फत समाधान खोजिने व्यवस्था गरिएको छ।

साथै अनुसूची ९ अन्तर्गत संघ , प्रदेश , र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूची बारे ब्यवस्था गरिएको छ जस अन्तर्गत सबै तहका सरकार हरु एक आपसमा समन्वयन गर्दछन् |

अनुसूची ९ : संघ , प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको साझा सूची(मुख्य बुँदाहरू)

-शिक्षा, विज्ञान, अनुसन्धान, प्रविधि, र खेलकुद ।
-स्वास्थ्य, औषधि, र जनस्वास्थ्य व्यवस्थापन ।
-रोजगारी, श्रमिकका हक, र श्रम व्यवस्थापन ।
-सामाजिक सुरक्षा, सामाजिक न्याय, र समावेशी विकास ।
-आवास, बसोबास, र नगरीकरण ।
-खाद्य सुरक्षा, कृषि, र पशुपालन ।
-पर्यावरण, प्राकृतिक संरक्षण, र जलवायु परिवर्तन ।
-ऊर्जा, जलस्रोत, र विद्युत व्यवस्थापन ।
-संस्कृति, धर्म, र भाषा सम्बन्धी व्यवस्थापन ।
-सार्वजनिक सेवा, सार्वजनिक व्यवस्थापन, र नागरिक सुविधा ।

संघ-प्रदेश-स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तर सम्बन्ध ) ऐन, २०७७

संघ-प्रदेश-स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तर सम्बन्ध ऐन), २०७७ ले संघीय शासन प्रणालीमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय, सहकार्य र सहकार्यात्मक ढाँचा विकास गर्ने उद्देश्य राखेको छ।

यस ऐनले तीन तहबीच नीति, योजना, बजेट, कार्यक्रम, विकास कार्य, प्रशासनिक प्रबन्ध र विवाद समाधानका लागि आवश्यक व्यवस्था तथा संयन्त्र स्थापना गर्दछ।

तीनै तहका सरकारहरूको समन्वयमा आधारित राष्ट्रिय, प्रादेशिक र स्थानीय स्तरमा अन्तर-सरकारी समन्वय परिषद् गठन गर्दै नीति निर्माण, योजना, बजेट, कार्यक्रम, विकास कार्य, प्रशासनिक प्रबन्ध र विवाद समाधानमा आवश्यक सहयोगबारे ऐनमा ब्याख्या गरिएको छ । तीन तहका सरकारहरूबीच विवाद समाधान, समन्वय, सहकार्य र जानकारी आदान-प्रदान गर्न संघीय शासन प्रणालीको सफलतामा एनले महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्छ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच विवाद समाधानका संस्थागत संयन्त्र

नेपालको संघीय शासन प्रणालीमा तीनै तहबीच अधिकार, कार्यक्षेत्र र जिम्मेवारी स्पष्ट भए पनि व्यवहारमा टकराव वा असहमति उत्पन्न हुन सक्ने सम्भावना कायम छ। यसैले संविधान र सम्बन्धीत ऐनहरूले विवाद समाधानका लागि विभिन्न संस्थागत संयन्त्रहरू स्थापना गरेका छन्।

संघ-प्रदेश-स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तर सम्बन्ध) ऐन, २०७७ को परिच्छेद ४ अनुसार राष्ट्रिय समन्वय परिषद गठन गर्न सकिने ब्यवस्था छ।

यस परिषद मार्फत नीति, योजना, बजेट, विकास कार्य र प्रशासनिक प्रबन्धमा सहकार्य र समन्वय कायम राखिन्छ। तीनै तहबीच अधिकार वा कार्यक्षेत्रमा असहमति भए छलफल र मार्गनिर्देशनमार्फत समाधान खोजिने प्रावधान यस परिषदमा रहेको छ।

साथै ऐनको दफा २१ अन्तर्गत परिषदले आफ्नो काम कारवाहीलाई ब्यवस्थित गर्न आवस्यकता अनुसार विशेष समिति समेत गठन गर्न सकिने प्रावधान रहेको छ । संघ र प्रदेशका सम्बन्धित विषयको कार्यक्षेत्र रहेको मन्त्रालय तथा स्थानीय तह बीचमा समन्वय कायम गरी नीति तथा योजना कार्यान्वयन र विकास निर्माण लगायतका काममा प्रभावकारिता ल्याउन विषयगत समिति पनि गठन गर्न सकिने व्यवस्था छ ।

त्यस्तै संबिधानको धारा २३४ अनुसार संघ र प्रदेश बीच तथा प्रदेश-प्रदेशबीच उत्पन्न राजनीतिक बिवाद समाधान गर्न अन्तर प्रदेश परिषद गठन गर्न सकिने ब्यवस्था छ |

संघ र प्रदेशबीचको समन्वयका लागि संघीय-प्रदेश संयोजन समितिहरू पनि कार्यरत छन्। यी समितिहरूले बजेट, विकास कार्यक्रम, नीति निर्माण र कार्यान्वयनमा सहकार्य सुनिश्चित गर्ने भूमिकामा छन्। विवाद उत्पन्न भएमा मध्यस्थता र मार्गनिर्देशनको जिम्मेवारी पनि यिनीहरूले लिन्छन्।

प्रदेश र स्थानीय तहबीच वा प्रदेशबीच साझा परियोजना, ऊर्जा, वातावरण, व्यापार वा अन्य क्षेत्रीय हितमा सहकार्य आवश्यक परे प्रदेश-प्रदेश, प्रदेश-स्थानीय तह समन्वय संयन्त्र मार्फत समाधान खोजिन्छ। संविधानको धारा २३३ र २३५ अनुसार असहमति भएमा सहमति खोज्ने प्रयास हुन्छ र आवश्यक परे संघीय तहले मध्यस्थताको भूमिका निर्वाह गर्छ।

साझा अधिकारका विषयहरू (जस्तै शिक्षा, स्वास्थ्य, सामाजिक सुरक्षा, ऊर्जा, वातावरण) मा उत्पन्न विवादको समाधानका लागि साझा अधिकार व्यवस्थापन संयन्त्र पनि कार्यरत छ। यसले नीति, योजना र कार्यान्वयनमा असहमति भए, साझा समितिहरू र अन्तर-सरकारी परिषद्का माध्यमबाट समाधान सुनिश्चित गर्छ।

अन्तिम तहका रूपमा, यदि प्रशासनिक वा संवैधानिक विवाद समाधान नहुने अवस्था आयो भने सर्वोच्च अदालतले अन्तिम निर्णय दिने अधिकार राख्छ। यसले संविधान र कानूनको सर्वोच्चता अनुसार विवादलाई कानुनी ढाँचामा समाधान गर्ने सुनिश्चितता दिन्छ।

नेपालको संघीय संरचनाले स्पष्ट रूपमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार र जिम्मेवारी बाँडफाँड गरेर लोकतान्त्रिक शासनको आधार मजबुत बनाएको छ। प्रत्येक तहले आफ्नो-आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र स्वतन्त्र र स्वायत्तता साझा जिम्मेवारी र समन्वयको माध्यमबाट समग्र विकास सुनिश्चित गर्न सक्छ ।

नागरिकहरूले यी अधिकार र जिम्मेवारीबारे जानकारी राख्दा आफ्नो सेवा र हक अधिकारको प्रभावकारी उपयोग गर्न सक्नेछन्। संघीय शासन प्रणाली केवल कानुनी संरचना नभई, जनतासँग नजिकबाट सेवा पुर्याउने र समुदायमा सहभागिता सुनिश्चित गर्ने माध्यम पनि हो।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सहकार्य, पारदर्शिता र साझा विकासको चेतना बढाउन सबै तहका सरकार र नागरिकहरूको सक्रिय सहभागिता अत्यावश्यक छ।