नेपालको संविधान र संवैधानिक अर्थशास्त्र

काठमाडौँ । सामान्यतः संविधानलाई देशको मूल राजनीतिक दस्तावेज मानिन्छ । तर, संविधानले राजनीतिक प्रणाली मात्र होइन, देशको अर्थतन्त्रलाई समेत मार्गनिर्देश गरेको हुन्छ । मुलुकले कस्तो आर्थिक प्रणाली अवलम्वन गर्ने ? यो प्रश्नको जवाफसमेत संविधानले दिएको हुन्छ ।

नेपालको संविधानले कस्तो अर्थतन्त्रको परिकल्पना गरेको छ ? हाम्रो संवैधानिक अर्थशास्त्र के हो ? आउनुहोस् हाम्रो संवैधानिक अर्थतन्त्रबारे छलफल गरौँ ।

नेपालको संविधान विसं २००७ सालदेखि अहिलेसम्म सात पटक फेरिएको छ। तर, प्रश्न रहन्छ – के संविधान परिवर्तन हुनु नै अन्तिम लक्ष्य हो त ? संविधान पटक-पटक फेरिइरहँदा हामीले राजनीतिक प्रणालीमात्रै बदल्यौँ कि संवैधानिक अर्थशास्त्रमा पनि परिवर्तन आयो ? यसबारे संवैधानिक बहस आवश्यक देखिन्छ ।

पद्मशमशेरको वैधानिक कानूनलाई छाडेर भन्दा अन्तरिम संविधान (२००८) र नेपाल अधिराज्यको संविधान (२०१५) मार्फत संसदीय अभ्यास सुरु भयो।

विसं २०१७ सालमा पञ्चायती शासन सुरु भएपछि विसं २०१९ सालमा राजा महेन्द्रले पञ्चायती संविधान लागू गरे । विसं २०३८ सालमा संविधान संशोधन गरेर आवधिक चुनावमार्फत संसद (राष्ट्रिय पञ्चायत) गठन भयो ।

विसं २०४६ को परिवर्तनपछि फेरि बहुदलीय (संसदीय) लोकतन्त्र आयो। २०६२/०६३ को आन्दोलनपछि अन्तरिम संविधान बन्यो ।

अन्ततः २०७२ सालमा संविधानसभामार्फत संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको संविधान जारी भयो। जुन संविधान अहिले नेपालको संविधानका रुपमा क्रियाशील छ ।

शाब्दिक हिसाबले समाजवाद र तीनखम्बे अर्थनीति अवलम्वन गरेको यो संविधानले एउटा विशिष्ट अर्थतन्त्रको परिकल्पना गर्न खोजेको देखिन्छ । तथापि संवैधानिक अर्थशास्त्रबारे जति बहस हुनुपर्ने हो, त्यो हुन सकेको छैन । राजनीतिक र कानुनी विश्लेषकहरूले संविधानलाई बारम्बार केलाएका छन्। तर यसको आर्थिक पक्षमा धेरै चर्चा भएको छैन।

पूर्वप्रधानन्यायाधीश कल्याण श्रेष्ठले ‘संवैधानिक अर्थतन्त्र’ शब्दावली प्रयोग गरेको पाइन्छ।

श्रेष्ठले भनेका छन्, ‘सबैभन्दा मलाई चित्त दुख्ने कुरा के हो भने ‘संवैधानिक अर्थनीति’ भन्ने आइडिया त छ हामीसँग ? संविधान र अर्थतन्त्रको नाता त कहीँ पर्छ होला नि । संविधानमा अर्थतन्त्रको ढाँचा त कोरिएको छ, त्यसको नातालाई हामीले बजेटमा, कानूनमा वा कार्यक्रममा कहीँ परीलक्षित त गर्नुपर्छ होला नि । यसरी संविधान एकातिर र अर्थतन्त्र अर्कोतिर हिँड्ने हो भने जुन बाटो संविधानले देखाएको हो, त्यहाँ हामी कसरी पुगौंला ?’

श्रेष्ठ अगाडि भन्छन् ‘संविधानमा समाजवाद उन्मुख अर्थतन्त्रको एउटा प्रावधान छ । अहिले हाम्रो बजेट कार्यान्वयन हेर्दा त्यो देखिँदैन । संविधानले भनेको समाजवाद जनतामा अनुभूति हुनुपर्‍यो । कानुन वा संविधानले भनेको लाभ जनताले पाउनुपर्छ ।’

श्रेष्ठ थप्छन्, ‘संविधान र अर्थतन्त्रका बीचमा कमै सम्वाद भएको छ । सरकारले यसमा घनिभूत छलफल गरोस् । समाजवादी अर्थतन्त्रभन्दा पनि संवैधानिक अर्थतन्त्र ।’

श्रेष्ठको भनाइ अनुसार संविधान र कानुनले नागरिकको आर्थिक अधिकारमा कस्तो प्रभाव पार्छ भन्ने अध्ययन नै संवैधानिक अर्थतन्त्र हो ।

के हो संवैधानिक अर्थशास्त्र ?

संवैधानिक अर्थशास्त्र अर्थशास्त्रको एउटा शाखा हो, जसले राज्यका संवैधानिक नियम र कानुनको आर्थिक प्रभाव अध्ययन गर्छ। यो परम्परागत अर्थशास्त्रभन्दा फरक छ। किनभने, यसले केवल नीतिको परिणाम मात्र हेर्दैन, बरु संविधान र कानूनले नागरिकको आर्थिक अधिकारमा कस्तो प्रभाव पार्छ भन्ने कुरामा केन्द्रित हुन्छ।

अर्थशास्त्री James M. Buchanan ले १९८० को दशकमा यसलाई संस्थागत रूपमा अघि बढाएका थिए र यसका लागि उनलाई नोबेल पुरस्कार पनि प्रदान गरिएको थियो। संवैधानिक अर्थशास्त्रले संविधानले व्यक्तिहरू र व्यवसायहरूलाई कानुनी रूपमा सहभागी हुन अनुमति दिन्छ कि सीमित गर्छ, र यसले देशको आर्थिक विकासमा कस्तो भूमिका खेल्छ भन्ने कुराको मूल्याङ्कन गर्छ|

यहो विषयलाई लिएर राष्ट्रिय समावेशी आयोगका पूर्वअध्यक्ष डा. रामकृष्ण तिमल्सिना भन्छन्, ‘Economic perspective बाट संविधानको व्याख्या गर्नु र संवैधानिक perspective बाट Economics लाई हेरिने बिषय नै संवैधानिक अर्थशास्त्र हो|’

नेपालको संविधान र त्यसको आर्थिक पाटो

प्रस्तावना (आर्थिक दृष्टिकोण)

सम्पूर्ण प्रकारका विभेद र उत्पीडनको अन्त्य गर्दै; बहुजातीय, बहुभाषिक, बहुधार्मिक, बहुसांस्कृतिक तथा भौगोलिक विविधतायुक्त विशेषतालाई आत्मसात् गरी विविधताबीचको एकता, सामाजिक सांस्कृतिक ऐक्यबद्धता, सहिष्णुता र सद्भावलाई संरक्षण एवं प्रवर्द्धन गर्दै; वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक, धार्मिक, लैङ्गिक विभेद र सबै प्रकारका जातीय छुवाछूतको अन्त्य गरी आर्थिक समानता, समृद्धि र सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न समानुपातिक समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तका आधारमा समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने सङ्कल्प गर्दै।

भाग ३: मौलिक हक तथा कर्तव्य (आर्थिक अधिकारहरू)

• धारा १७ (स्वतन्त्रताको हक):

(१) प्रत्येक नागरिकलाई… (च) कुनै पनि पेसा वा व्यवसाय, उद्योग वा व्यापार गर्न पाउने हक हुनेछ।

• धारा १८ (समानताको हक):

(२) उत्पत्ति, धर्म, जातजाति, लिङ्ग, आर्थिक अवस्था… का आधारमा भेदभाव गर्ने गरी कानून बनाइने छैन।

(३) आर्थिक अवस्था… का आधारमा नागरिकहरूका बीच भेदभाव गरिने छैन। तर, आर्थिक रूपमा विपन्न नागरिकहरूको संरक्षण, सशक्तीकरण वा विकासका लागि संघीय कानूनबमोजिम विशेष व्यवस्था गर्न सकिनेछ।

• धारा २५ (सम्पत्तिको हक):

(१) प्रत्येक नागरिकलाई कानूनबमोजिम सम्पत्ति प्राप्त गर्ने, ओगट्ने, बिक्री गर्ने, हक हस्तान्तरण गर्ने वा अन्य किसिमले व्यवस्थापन गर्ने हक हुनेछ। व्यक्तिको सम्पत्तिमा कर लगाउन र आयमा प्रगतिशील कर लगाउन सकिनेछ।

(२) सार्वजनिक हितबाहेक व्यक्तिको सम्पत्ति जफत, प्राप्ति वा कुनै प्रकारको भार थोपर्न सकिने छैन।

• धारा ३० (श्रमको हक):

(१) प्रत्येक व्यक्तिलाई श्रम गर्न, उचित पारिश्रमिक पाउन, सम्मानजनक काम गर्न पाउने हक हुनेछ।

• धारा ३१ (शिक्षाको हक): आर्थिक रूपमा विपन्नलाई निःशुल्क शिक्षा।
• धारा ३३ (रोजगारी तथा सामाजिक सुरक्षाको हक):

(१) प्रत्येक नागरिकलाई रोजगारीको हक हुनेछ।

(२) बेरोजगारलाई सामाजिक सुरक्षाको हक हुनेछ।

• धारा ३४ (उपभोक्ताको हक): गुणस्तरीय वस्तु तथा सेवा प्राप्त गर्ने हक।
• धारा ३५ (स्वास्थ्यको हक): आधारभूत स्वास्थ्य सेवा निःशुल्क।
• धारा ३६ (खाद्य सम्बन्धी हक): खाद्य सुरक्षा तथा खाद्यान्नको हक।
• धारा ३७ (आवासको हक): आधारभूत आवासको हक।
• धारा ४० (दलितको हक): आर्थिक सशक्तीकरणका लागि विशेष व्यवस्था।

भाग ४: राज्यका नीति निर्देशक सिद्धान्त, नीति तथा दायित्व

• धारा ५० (नीति निर्देशक सिद्धान्त): राज्यले समाजवाद उन्मुख स्वतन्त्र तथा समृद्ध अर्थतन्त्रको विकास गर्दै शोषणरहित समाज निर्माण गर्नेछ।
• धारा ५१ (राज्यका नीतिहरू):

(घ) अर्थतन्त्र, उद्योग तथा व्यापार सम्बन्धी नीति:

(१) सार्वजनिक, निजी तथा सहकारी क्षेत्रको स्वतन्त्र विकास तथा साझेदारीबाट राष्ट्रिय अर्थतन्त्रको सुदृढीकरण गर्ने,

(२) उपलब्ध साधन स्रोतको अधिकतम परिचालन गरी आर्थिक समृद्धि हासिल गर्ने,

(३) सहकारी क्षेत्रको विकास तथा राष्ट्रिय विकासमा अधिकतम परिचालन गर्ने,

(४) निष्पक्षता, जवाफदेहीता तथा प्रतिस्पर्धा कायम राख्ने गरी आर्थिक क्षेत्रलाई राष्ट्रिय विकासमा परिचालन गर्ने,

(५) साधन स्रोत तथा आर्थिक विकासका लाभको समान वितरण गर्ने,

(६) तुलनात्मक लाभका क्षेत्र पहिचान गरी उद्योगको विकास तथा विस्तारबाट निर्यात प्रवर्द्धन गर्ने,

(७) कालोबजारी, एकाधिकार, कृत्रिम अभाव तथा प्रतिस्पर्धा निषेध जस्ता क्रियाकलाप अन्त्य गरी उपभोक्ताको हित संरक्षण गर्ने,

(८) नेपाली श्रम, सीप तथा कच्चा पदार्थमा आधारित स्वदेशी लगानीलाई प्राथमिकता दिई स्वदेशी उद्योग तथा स्रोतको संरक्षण तथा प्रवर्द्धन गर्ने।

 भाग १०: संघीय आर्थिक कार्यप्रणालीधारा

• धारा ११५: कर लगाउन वा ऋण लिन नपाइने।
• धारा ११६: संघीय सञ्चित कोष।
• धारा ११७: संघीय सञ्चित कोष वा सरकारी कोषबाट व्यय।
• धारा ११८: संघीय सञ्चित कोषमाथि व्ययभार।
• धारा ११९: राजस्व तथा व्ययको अनुमान (बजेट)।
• धारा १२०: विधेयकमा व्ययभार।
• धारा ५९: आर्थिक अधिकारको प्रयोग (प्रदेश स्तरमा)।
• धारा २३२: अन्तर-सरकारी वित्तीय व्यवस्थापन आयोग।
• धारा २५१: प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग।

भाग २६: राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग

• धारा २५०: नेपालमा स्वतन्त्र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग रहन्छ जसमा अधिकतम ५ सदस्य (१ अध्यक्ष सहित) हुन्छन्, राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा नियुक्ति गर्छन्, सदस्यहरू स्नातकोत्तर उत्तीर्ण गरी सम्बन्धित क्षेत्रमा कम्तीमा १५ वर्ष अनुभव भएका उच्च नैतिक चरित्रका हुनुपर्छ, पदावधि ६ वर्षको हुन्छ र पारिश्रमिक संघीय कानूनबमोजिम निर्धारण हुन्छ।

थप उल्लेखनीय प्रावधानहरू (आर्थिक दृष्टिकोण)

• धारा २३६: अन्तर-प्रदेश वा अन्तर-स्थानीय व्यापारमा अवरोध नहुने

संघ, प्रदेश वा स्थानीय तहले एकअर्काको क्षेत्रमा व्यापार, व्यवसाय वा सेवाको प्रवाहमा कुनै अवरोध पुर्‍याउने वा भेदभाव गर्ने गरी कानून बनाउन वा कार्य गर्न पाउने छैन। यसले माल तथा सेवाको स्वतन्त्र आवतजावत (free movement of goods and services) सुनिश्चित गर्छ, जसले राष्ट्रिय बजार एकीकरण र आर्थिक एकता कायम राख्छ।

• धारा ५: राष्ट्रिय हित

(१) नेपालको राष्ट्रिय हितमा निम्न विषयहरू समावेश हुन्छन्:  नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रियता, स्वाधीनता, स्वाभिमान,

नेपाली जनताको हित तथा अधिकारको संरक्षण,

सीमा सुरक्षा,

आर्थिक समृद्धि तथा समुन्नति (economic wellbeing and prosperity)।

हामीले अघि छोटकरीमा संवैधानिक अर्थशास्त्र के हो र नेपालको संविधानका कुन प्रावधानहरूले यस अध्ययनसँग सम्बन्ध राख्छन् भनेर वर्णन गर्यौं। यसले राष्ट्रिय सम्पत्तिको उचित वितरण, न्यायालयमा बजेट खर्च, र सरकारद्वारा न्यायपालिकालाई प्रदान गरिने विशेष सुविधाहरू जस्ता लुकेका खर्चका पक्षहरूलाई समेट्छ।

उदाहरणका लागि, कोस्टा रिकामा संवैधानिक प्रावधानअनुसार वार्षिक संघीय बजेटको कम्तीमा ६ प्रतिशत न्यायपालिकामा खर्च हुनैपर्छ।

यस्तो दृष्टिकोणलाई ध्यानमा राख्दा, संविधानको आर्थिक पक्षमा सुसंगठित संवैधानिक अर्थशास्त्रको अभावमा कानूनको शासन, शक्तिहरूको पृथक्करण, संवैधानिक सिद्धान्तहरू जस्ता तत्वहरूको वास्तविक अवस्था मापन गर्न कुनै ठोस सूचकांक तयार गर्नु गाह्रो हुन्छ।

James Buchanan को Rule of Game सिद्दान्त र नेपालको संविधान

कल्पना गर्नुहोस्, तपाईंले पुस्तौंपुस्ता खेलिने एउटा खेलको नियमावली लेख्दै हुनुहुन्छ। तर तपाईंलाई थाहा छैन कि तपाईं खेलमा सबैभन्दा धनी खेलाडी बन्नुहुन्छ कि सबैभन्दा गरिब, वा बीचमा कतै अड्किनुहुन्छ।

के तपाईं नियमहरू त्यस्ता बनाउनुहुन्छ जसले अहिले जितिरहेको खेलाडीलाई बढी फाइदा दिन्छ? कि तपाईं यस्ता नियम बनाउनुहुन्छ जसले कसैलाई पनि सधैंभरि कुचलिन नदेओस्- चाहे त्यो “कसै” भोलि तपाईं नै किन नहुनुहोस्?

जेम्सका अनुसार, यो विचारको प्रयोग नै संवैधानिक अर्थशास्त्र (constitutional economics) को मूल केन्द्रबिन्दु हो।

James Buchanan को Rule of Game  को अवधारणा नै कुनै सरकारको नीति “राम्रो” छ कि छैन भन्ने होइन, बरु ती नीति बनाउने नियमहरू नै स्वतन्त्र तथा समान व्यक्तिहरूले आफ्नो भविष्य थाहा नपाएको अवस्थामा स्वीकार गर्न सक्छन् कि सक्दैनन् भन्ने प्रश्न हो|

बजार र बैठक

मानौ एउटा बजारमा तपाईं फलफूल पसलमा जानुहुन्छ, तपाईलाई त्यहाँ सुन्तला मन पर्छ र तपाइँ जति नै पैसा परेपनि सुन्तलाको मूल्य तिर्न तयार हुनुहुन्छ। कसैले जबरजस्ती गर्दैन।

हो यस्तै सन्दर्भलाई जोडेर स्वीडेनका अर्थशास्त्री नुट विकसेलले सन् १८९६ मा भनेका थिए, “सार्वजनिक निर्णयहरू जस्तै कर, सडक, स्कूल- पनि यस्तै हुनुपर्छ।”

राजनीतिक निर्णयको स्वैच्छिक बजार सम्झौताको समकक्ष भनेको सर्वसम्मति (unanimity) हो: सबैको सहमतिमा दिइने निर्णय| तर हरेक कानूनमा सर्वसम्मति असम्भव छ।

जेम्स एम. बुकानन र गर्डन टुलकले यो विचारलाई सन् १९६२ को पुस्तक द क्याल्कुलस अफ कन्सेन्ट (The Calculas of Consent) मा अगाडि बढाए। उनीहरुका अनुसार सर्वसम्मतिको उच्च मापदण्डलाई केवल एक पटक लागू गर्ने त्यो पनि संवैधानिक चरणमा जब आधारभूत नियमहरू लेखिन्छन्। त्यसपछि सामान्य राजनीतिमा बहुमतको नियम चल्न सक्छ भन्ने यी अर्थशास्त्रीहरुको मान्यता हो|

अर्को मुख्य कुरा भनेको अनिश्चितताको पर्दा (veil of uncertainty) पछाडि नियम बनाउनु हो: तपाईंलाई थाहा छैन कि तपाईं धनी वा गरिब, बहुमत वा अल्पसंख्यक, पहाड वा तराईमा हुनुहुन्छ। यो पर्दा पछाडि तर्कसंगत व्यक्तिहरूले निष्पक्ष नियमहरू छान्छन् किनकि भोलि उनीहरूलाई नै त्यसको आवश्यकता पर्न सक्छ।

बुकाननले यसलाई “रोमान्स बिनाको राजनीति” (Politics without Romance) भनेका छन्। उनले भन्छन्, “नेताहरू सधैं जनहितका लागि काम गर्छन् भन्ने कल्पनालाई बिर्सनुहोस्। उनीहरूलाई पनि स्वार्थी मानौं। त्यसपछि यस्ता संस्था बनाऔं जसले सामान्य मानिसको स्वभावमा पनि काम गरोस्।”

नेपालको २०७२ संविधान ठीक यही अनिश्चितताको भावनामा जन्मिएको हो। दशक लामो गृहयुद्ध र शताब्दीयौं पुरानो केन्द्रीकृत राजतन्त्रपछि संविधानसभाका प्रतिनिधिहरू हरेक क्षेत्र, जातजाति, लिंग र विचारधाराले लेखेका थिए।

उनीहरूलाई थाहा थिएन कि पाँच वा दस वर्षपछि कसले सत्ता सम्हाल्छ। उनीहरूले सात प्रदेशसहितको संघीय गणतन्त्र बनाए, केन्द्रलाई शक्तिशाली तर सीमित राखे, र आर्थिक नियमहरू यस्ता बनाए जसले राजनीतिलाई स्वैच्छिक सम्झौताको नजिक ल्याउने प्रयास गर्छ।

सबैभन्दा उल्लेखनीय उदाहरण हो नेपालको संविधानको धारा २५० र २५१: राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग। यो स्वतन्त्र निकायले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच राजस्व बाँडफाँड, समानीकरण अनुदान, सशर्त अनुदान र जलविद्युत्, वन, खनिज, जडीबुटीबाट प्राप्त लाभको वितरणका सूत्र सिफारिस गर्छ। यसले ऋण सीमाको सिफारिस पनि गर्छ।

संवैधानिक अर्थशास्त्रको भाषामा यो आयोग संवैधानिक रेफ्री हो।

पैसाको झगडालाई दैनिक बहुमत राजनीतिबाट निकालेर नियमबद्ध, निष्पक्ष क्षेत्रमा ल्याउँछ।

अनिश्चितताको पर्दा पछाडि धेरै नेपालीले यस्तो निकाय स्वीकार गर्थे: आजको पहाडी प्रदेश भोलि शक्तिशाली बन्न सक्छ, र उल्टो पनि।

साथै, संविधानको भाग १० ले यो कुरालाई मजबुत बनाउँछ। राजस्व स्पष्ट वार्षिक राजनीतिक बार्गेनिङबाट नभई संवैधानिक सिद्धान्तअनुसार बाँडिन्छ।

धारा २३६ ले प्रदेश वा स्थानीय तहले एकअर्काको व्यापार रोक्न नपाउने व्यवस्था गर्छ- बजार खुला राख्ने संवैधानिक समकक्ष।

धारा ५९ ले ऋण लिँदा “समष्टिगत स्थिरता” कायम राख्नुपर्ने भन्छ, र वित्त आयोगले ऋण सीमा सिफारिस गर्छ।

धारा २७४ को संशोधन प्रक्रिया पनि बुकाननको तर्कसँग मेल खान्छ। संविधानको आधारभूत संरचना बदल्न दुवै सदनमा दुई तिहाइ बहुमत चाहिन्छ, र प्रदेश सीमासम्बन्धी परिवर्तनमा प्रभावित प्रदेशको बहुमत स्वीकृति आवश्यक पर्छ।

यो उच्च मापदण्डले संवैधानिक नियमहरूलाई सामान्य कानूनभन्दा कठिन बनाउँछ- अस्थायी बहुमतले शोषण गर्नबाट जोगाउँछ।

विकसेलको दृष्टिकोणबाट नेपालले कर र खर्चलाई धेरै देशभन्दा राम्रोसँग जोड्ने प्रयास गरेको छ। संविधानको भाग ४ (राज्यका नीति निर्देशक सिद्धान्त) ले “समाजवाद उन्मुख अर्थतन्त्र” र समान वितरणको प्रतिबद्धता राख्छ- यो भनेको अनिश्चितताको पर्दा पछाडि व्यक्तिहरूले भविष्यको विपत्तिबाट बच्ने सामाजिक बीमाको रूपमा स्वीकार गर्न सक्छन्।

संघीय सरकारले आयकर, मूल्य अभिवृद्धि कर, भन्सार जस्ता ठूला करहरू सङ्कलन गर्छ। प्रदेशहरूको आफ्नै राजस्व स्रोत सीमित छ, जसले प्रदेश नेताहरूलाई काठमाडौंमा अनुदानका लागि लबिङ गर्न प्रेरित गर्छ- सार्वजनिक छनोट सिद्धान्तले (Public Choice Theory) चेतावनी दिने भाडा खोज्ने व्यवहार।

सार्वजनिक ऋणमा संविधान सतर्क छ तर कठोर छैन। यसले “समष्टिगत स्थिरता” भन्छ तर कुनै कडा संवैधानिक ऋण ब्रेक छैन।

बुकाननले आफ्नो किताबमा प्रश्न गरेका छन्:-

के अनिश्चितताको पर्दा पछाडि व्यक्तिहरूले आजको बहुमतले ऋण लिने र नातिनातिनालाई तिर्न दिने नियममा साँच्चै सहमति जनाउँथे?

२०७२ पछि सीमासम्बन्धी राजनीतिक मुद्दामा धेरै संशोधन भएका छन्। प्रत्येक संशोधनले परीक्षण गर्छ कि “संवैधानिक सम्झौता” इतिहासको लट्री हारेका व्यक्तिहरूलाई अझै निष्पक्ष लाग्छ कि लाग्दैन।

नेपालको संविधानले विकसेल र बुकाननको आदर्शलाई पूर्ण रूपमा प्रतिबिम्बित गर्दैन। यस अर्थमा यो संविधान आफैं संवैधानिक अर्थशास्त्रको निरन्तर प्रयोग भएको देख्न सकिन्छ। हरेक बजेट अधिवेशन, वित्त आयोगको अनुदान सूत्र सिफारिस, प्रदेश ऋणको बहसले परीक्षण गर्छ कि हाम्रो संविधान कागजमा कमजोर संविधान भने पक्कै होइन|

२०७२ का संविधान निर्माताले आजको राजनीतिक गठबन्धन, आर्थिक झटका वा जलवायु चुनौतीहरू पूर्वानुमान गर्न सकेनन्। तर स्वतन्त्र संस्था, स्पष्ट राजस्व बाँडफाँड नियम र संवैधानिक परिवर्तनका लागि उच्च मापदण्ड राखेर उनीहरूले केही क्रान्तिकारी गरे: उनीहरूले भावी नेपालीहरूलाई उत्पादित नीतिका आधारमा होइन, डिजाइन गरेको खेलको निष्पक्षतामा मूल्यांकन गर्न निम्तो दिए। र अन्ततः, संवैधानिक अर्थशास्त्र यही हो। पूर्ण परिणाम होइन। रोमान्टिक नेता होइन। केवल नियमहरू जसमा अनिश्चितताले अन्धो बनाइएका तर्कसंगत व्यक्तिहरूले पनि हस्ताक्षर गर्छन्- किनकि उनीहरूलाई थाहा छ कि एक दिन त्यो अन्धोपन अरू कसैको हुन सक्छ।

लुकेका चिराहरू :

संवैधानिक अर्थशास्त्रको नजरबाट हेर्दा कुनै पनि संविधानको वास्तविक परीक्षा यो होइन कि यसका नीतिहरूले पूर्ण परिणाम दिन्छन् कि दिँदैनन्। बरु यसले नियमहरू मार्फत जिम्मेवार व्यवहारलाई प्रोत्साहन दिन्छ, स्वार्थी शोषणबाट जोगाउँछ र भविष्य थाहा नपाएका स्वतन्त्र नागरिकहरूले सहमति जनाउन सक्ने (अनिश्चितताको पर्दा वा veil of uncertainty) हुनुपर्छ कि हुँदैन भन्ने हो। नेपालको संविधान महत्वाकांक्षामा उच्च छ तर यी मापदण्डहरूबाट हेर्दा यसमा केही संरचनात्मक कमजोरीहरू भने देखिन्छन्।

१.   अत्यधिक केन्द्रीकृत राजस्व र नरम बजेट बाध्यता (प्रोत्साहनको समस्या)

सार्वजनिक छनोट सिद्धान्तले चेतावनी दिन्छ कि राजनीतिज्ञ र कर्मचारीहरू प्रोत्साहनमा आधारित हुन्छन्। नेपालको संविधानले ठूला करहरू (आयकर, मूल्य अभिवृद्धि कर, भन्सार) संघीय स्तरमा राख्छ तर प्रदेश र स्थानीय तहलाई ठूलो खर्च जिम्मेवारी दिन्छ।

परिणामत:   प्रदेश र स्थानीय तहहरूले आफ्नो कुल राजस्वको ८०–८५ प्रतिशतभन्दा बढी संघीय अनुदान र राजस्व बाँडफाँडबाट पाउँछन्। उनीहरूको आफ्नै स्रोतबाट राजस्व (own-source revenue) निकै सीमित छ।

संवैधानिक अर्थशास्त्रको दृष्टिकोणबाट यो भाडा खोज्ने (rent-seeking) व्यवहारको क्लासिक उदाहरण हो: स्थानीय नेताहरूले आफ्नै कर आधार बनाउन र कुशल सेवा दिनुभन्दा काठमाडौंमा अनुदान बढाउन लबिङ गर्छन्।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग (NNRFC) को हालैका मूल्यांकन (२०२३–२०२५) अनुसार सातमध्ये छ प्रदेशहरूले राजस्व परिचालनमा पास मार्कभन्दा कम स्कोर गरेका छन्। मधेश प्रदेशले २०२३/२४ मा २०.५ मात्र स्कोर गरेको थियो, जबकि २०२५/२६ को मूल्यांकनमा सबै प्रदेशहरू ५० भन्दा कममा छन् – मधेश २७.२८ मा सबैभन्दा तल।

बुकानन को बुझाईमा यो “सहमतिको गणना” (calculus of consent) को असफलता हो| नियमहरूले केन्द्रको लागि बाह्य लागत कम गर्छन् तर प्रदेश र भावी करदाताहरूको लागि बढाउँछन्, जसले निर्भरता कायम राख्छ।

२.   NNRFC– संवैधानिक रेफ्री

धारा २५०–२५१ ले NNRFC लाई स्वतन्त्र निकाय बनाएको छ जसले राजस्व बाँडफाँड सूत्र, प्राकृतिक स्रोत रोयल्टी, अनुदान मापदण्ड र ऋण सीमा सिफारिस गर्छ – संवैधानिक अर्थशास्त्रीहरूले मन पराउने निष्पक्ष नियम-निर्धारक संस्था।

व्यवहारमा भने वित्तीय समानीकरण अनुदानका सिफारिसहरू संघीय सरकारले प्रायः परिवर्तन वा बेवास्ता गर्छ। सशर्त अनुदान (काठमाडौंले तोकेका) अब समानीकरण अनुदानभन्दा बढी हावी छन्। जलविद्युत्, खनिज र वनबाट रोयल्टी बाँडफाँड विवादास्पद र ढिलो छ।

यो अनिश्चितताको पर्दाको सुरक्षा कमजोर बनाउँछ। पर्दा पछाडि नियम बनाउने नागरिकहरूले यस्तो स्वतन्त्र रेफ्री चाहन्थे जसका नियमहरूलाई अर्को निर्वाचनमा जित्नेले सजिलै उल्टाउन नसकोस्। तर संघीय बहुमतले निर्णायक शक्ति राख्छ – ठीक विकसेलले चेतावनी दिएको जोखिम, जब कर र खर्च निर्णयहरू सर्वसम्मतिको नजिकबाट जोडिँदैनन्।

३.   सार्वजनिक ऋण र अन्याय

बुकाननले घाटा वित्तीयकरणको कडा आलोचना गर्थे: एक पुस्ताले खर्च गर्छ, अर्कोले तिर्छ।

नेपालको संविधान (धारा ५९) ले ऋण लिन अनुमति दिन्छ तर “समष्टिगत स्थिरता” कायम राख्नुपर्छ भन्छ, र NNRFC ले आन्तरिक ऋण सीमा सिफारिस गर्छ।

तर यी कडा संवैधानिक सीमा होइनन्।

सन् २०१५ पछिको वास्तविकता : 

कुल सार्वजनिक ऋण GDP को २६ प्रतिशतबाट बढेर २०२२ मा ४१ प्रतिशतभन्दा माथि पुग्यो; २०२४ मा ४२.६० प्रतिशत, २०२५ मा ४८.३ प्रतिशतसम्म पुगेको छ|

उप-राष्ट्रिय सरकारहरू नरम बजेट बाध्यतामा छन्- उनीहरू जान्दछन् कि बढी खर्च गरे केन्द्रले बोक्छ। कुनै supermajority वा संवैधानिक ब्रेकले आजका राजनीतिज्ञहरूलाई छोटो अवधिको लोकप्रियताका लागि ऋण लिन रोक्दैन।

अनिश्चितताको पर्दा पछाडि तर्कसंगत नागरिकहरूले आफ्ना अज्ञात नातिनातिनालाई जोगाउन कडा नियम माग्थे। नेपालको ढाँचा यहाँ एकदम नै कमजोर देखिन्छ।

४.   सार्वजनिक खर्चमा भाडा खोज्ने प्रवित्ति र निजी फाइदा

७५३ स्थानीय तह र सात प्रदेशमा क्षमताबिना स्रोतको अचानक बहावले सार्वजनिक छनोट सिद्धान्तले भविष्यवाणी गरेको ठीक भयो:

महालेखापरीक्षक र अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग (CIAA) का प्रतिवेदनहरूमा धेरै शंकास्पद ठेक्का, हितको द्वन्द्व र खरिद अनियमितताहरु देखिएका छन्। GenZ Protest मा पनि यस विषयका केहि तरंगहरु बाहिरिए|

स्थानीय आयोजनाहरू आर्थिक प्रतिफलभन्दा राजनीतिक दृश्यताका लागि छानिन्छन्।  २०१७ पछि उप-राष्ट्रिय स्तरमा भ्रष्टाचारका मुद्दाहरू बढेका छन्

CIAA ले २०२३/२४ मा २०१ मुद्दा दर्ता गरेको छ, जसमध्ये धेरै स्थानीय तहसँग सम्बन्धित) छन्।

नेपालको संविधानका  नियमहरूले स्वार्थी व्यवहारका अवसर पक्कै बढाए तर संवैधानिक स्तरमा जवाफदेहिता भने मजबुत बनाएनन्।

५.   कमको क्षमता र कार्यान्वयनमा अन्तर

कर र खर्चमा समवर्ती अधिकारले क्षेत्रीय दोहोरोपन र भ्रम सिर्जना गरेको छ। उप-राष्ट्रिय सरकारहरूसँग प्राविधिक कर्मचारी, लेखा प्रणाली र योजना क्षमता अभाव छ। पुँजीगत बजेट कार्यान्वयन कम छ (प्रायः ८० प्रतिशतभन्दा तल)।

यसले “निर्णय लागत”  भने पक्कै बढाउँछ तर लाभ कम दिन्छ- ठीक द क्याल्कुलस अफ कन्सेन्ट (The Calculus of Consent)ले सिफारिस गरेको विपरीत।

अहिलेको वर्तमान नेपालको संविधान असफल होइन। यसमा स्वतन्त्र वित्त आयोग, स्पष्ट राजस्व बाँडफाँड सिद्धान्त र उच्च संशोधन मापदण्ड (धारा २७४) जस्ता नवीन विशेषताहरू छन् जसले धेरै पुराना संघीय प्रणालीभन्दा संवैधानिक अर्थशास्त्रको सोच राम्रोसँग प्रतिबिम्बित गर्छ।

तर यो डिजाइनमा बनेको संविधानले केन्द्रीय प्रभुत्व, वित्तीय निर्भरता र भाडा खोज्नलाई धेरै ठाउँ दिन्छ। संविधानका प्रावधानहरूले स्वार्थी अभिनेताहरूलाई पूर्ण रूपमा नियन्त्रण गर्दैनन्, प्रत्येक स्तरमा कर र खर्चलाई पर्याप्त जोड्दैनन्, र भावी पुस्ता वा सीमान्त क्षेत्रहरूका लागि कडा सुरक्षा दिँदैनन्।

अनिश्चितताको पर्दाको दृष्टिकोणबाट हेर्दा आज धेरै नेपालीहरू- विशेष गरी अनुदानमा निर्भर प्रदेशहरूमा  सोध्न सक्छन् :

“यदि मलाई थाहा भएको भए कि म अनुदान-निर्भर प्रदेशमा पर्छु भने यी नियमहरूमा सहमति जनाउँथें ?”

यो प्रश्न नै संवैधानिक अर्थशास्त्रले दिने सबैभन्दा शक्तिशाली परीक्षा हो। नेपालको संविधानले केही भागहरूमा पास गर्छ। तर राजस्व स्वायत्तता, बाध्यकारी वित्तीय नियम र प्रोत्साहनको वास्तविक विकेन्द्रीकरणमा महत्वपूर्ण संशोधन वा बलियो कार्यान्वयन कानून आवश्यक छ| ताकि २०७२ को समान, स्वावलम्बी संघीय समृद्धिको सपना आकांक्षा मात्र नरहोस्, वास्तविकता बन्न सकोस्।

References :

• Coate, S. and Knight, B. ‘Government form and public spending: theory and evidence from US municipalities’, American Economic Journal: Economic Policy, 3/3 (2011), pp. 82–112
• “James M. Buchanan Jr. – Prize Lecture: The Constitution of Economic Policy”. 31 May 2013
• Elster, J., ‘The Impact of Constitutions on Economic Performance’, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1994 (Washington, DC: The Inernational Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 1995)
• The Constitution as an Economic Document, Richard A. Posner
• The Political Economy of “Constitutional Political Economy” Jeremy K. Kessler, Columbia Law School
• Constitution of Nepal, 2015