सात दशकको संवैधानिक यात्रा : अपूरो बहस र वर्तमान संकट

नेपालमा सात दशकको संवैधानिक इतिहासमा सातवटा प्रमुख संविधान बने । विसं २००४, २००७, २०१५, २०१९, २०४७, २०६३ र २०७२ सालमा गरी सातवटा संविधान बनिसकेका छन् । अहिले फेरि संवैधानिक संकटतर्फ देश उन्मुख छ ।

अहिलेसम्मका संविधानले शासनको स्वरूप, शक्ति–सन्तुलन र नागरिक अधिकारको दिशा तय गर्ने प्रयास गरे। तर, प्रत्येक संविधानले जन्मसँगै बहस, विरोध र अस्थिरता बोकेको छ।

“असंवैधानिक” भन्ने शब्द नेपालमा एक युगदेखि अर्को युगसम्म पुनःपुनः उच्चारण हुँदै आएको छ।

यस लेखमा नेपालका सातवटा संविधानलाई ऐतिहासिक क्रमअनुसार राखेर तत्कालीन राजनीतिक–संवैधानिक अवस्था, प्रमुख प्रावधान, त्यतिबेलाको मुख्य बहस र परिणामको विश्लेषण गरिएको छ। अन्त्यमा हालको संवैधानिक–राजनीतिक संकटसँग सम्बन्धित निष्कर्ष प्रस्तुत गरिएको छ।

नेपाल सरकारको वैधानिक कानून ,२००४

द्वितीय विश्वयुद्धपछि दक्षिण एशियामा स्वतन्त्रता र लोकतन्त्रको लहर चलेको बेला नेपालमा राणा शासनविरुद्ध आन्दोलन बढ्दै थियो। राणा प्रधानमन्त्री पद्म शम्शेरले भारतीय विज्ञहरूको सहयोगमा नेपालकै पहिलो लिखित संविधान ल्याउने प्रयास गरे।

यसले दुई सदनको संसद्, मौलिक अधिकारका केही धारा र संसदीय शासनको खाका बनायो। तर कार्यकारी शक्ति अझै प्रधानमन्त्रीकै हातमा राखियो| एउटा सदन पूर्ण रूपमा र अर्कोको बहुमत पनि प्रधानमन्त्रीद्वारा नियुक्त, विधेयक अस्वीकार गर्ने अधिकार पनि प्रधानमन्त्रीकै।

त्यतिबेलाका नेपाली कांग्रेस, प्रजातान्त्रिक आन्दोलनकारी र मिडियाले यसलाई “सजावट मात्र” भन्दै आलोचना गरे। उनीहरूको बहस थियो – संविधान बनाउँदा जनताका निर्वाचित प्रतिनिधिको सहभागिता हुनुपर्छ, राणा परिवारको शक्ति सीमित हुनुपर्छ।

नेपाल सरकार ऐन, २००४ देखावटी रूपमा “संविधान” भए पनि यसको तयारी, प्रावधान र कार्यान्वयनमा राणा शासन र भारतीय प्रभावको गहिरो छाया थियो। संसद् र असेंबलीहरू जनप्रतिनिधिमुखी नभएर राणा र उनका नातेदारको नियन्त्रणमा थिए। यसले जनसहभागिताको वास्तविक अभ्यास नगर्दा चाँडै नै आन्दोलन भड्कियो र दिल्ली सम्झौतामार्फत नयाँ अन्तरिम सरकार र संविधानसभाको बाटो खोलियो।

नेपाल अन्तरिम शासन विधान, २००७

अन्तरिम सरकार ऐन, २००७ ले १०४ वर्ष लामो राणा शासनको अन्त्य गरी नेपाललाई प्रजातान्त्रिक यात्रातर्फ मोडेको ऐतिहासिक कदम मानिन्छ। तर यो संविधान आरम्भदेखि नै अन्तरिम र आयातित चरित्रको भएकाले स्थायित्व कायम गर्न असफल रह्यो। राजा, राणा र नेपाली काँग्रेसबीचको शक्ति संघर्ष, राजाको हातमा कार्यकारी अधिकारको अत्यधिक केन्द्रीकरण, र बारम्बारका संशोधनले यसलाई कमजोर बनायो। प्रारम्भिक रूपमा मौलिक अधिकार र कानुनी शासनको प्रत्याभूति गरे पनि व्यवहारमा अधिकारको कार्यान्वयन नगन्य रह्यो। विदेशी भूमिमा भारतीय मध्यस्थतामा बनेको यो ऐनप्रति स्वामित्वको कमी देखियो। परिणामस्वरूप, लोकतान्त्रिक आकांक्षालाई पूरा गर्न नसकी, अन्तरिम सरकारले नै देशलाई दीर्घ राजनीतिक अस्थिरता र संवैधानिक संकटतर्फ धकेल्यो।

त्यतिबेलाको बहस “संविधानसभा कहिले?” “राजाको भूमिका के?”मा केन्द्रित रह्यो। प्रजातान्त्रिक आन्दोलनकारी र नागरिक समाज चाहन्थे कि संविधान सभा चुनाव तुरुन्त होस् र सरकार सत्ताकैन्द्रीत नभइ जनतामुखी होस्। तर ऐतिहासिक अवसर गुम्यो र आजसम्म “संविधानको स्वामित्व कसको?” भन्ने प्रश्न पुनःपुनः उठ्ने बाटो खोलियो।

नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५

नेपालको संविधान  विसं २०१५ ( सन् १९५८) राजा महेन्द्रले जारी गरेका थिए, जसलाई नेपालको पहिलो “पूर्ण संविधान” मानिन्छ। यसले वयस्क मताधिकारमा आधारित पहिलो संसदीय निर्वाचनमार्फत निर्वाचित सरकार गठनको बाटो खोल्यो। संवैधानिक राजतन्त्र, द्विसदनीय संसद्, मौलिक अधिकार, स्वतन्त्र न्यायपालिका र शक्तिको पृथक्करण जस्ता आधुनिक प्रावधान समावेश गरिए, जसले नेपालको प्रजातान्त्रिक यात्रालाई नयाँ रूप दिन्छ भन्ने अपेक्षा गरिएको थियो। तर राजनीतिक र संवैधानिक संकट त्यतिबेलै सुरु भएको थियो।

संविधानमा राजाको विशेषाधिकार यथावत् राखिएको थियो, जसले शक्ति सन्तुलनको प्रश्नलाई अनुत्तरित छोड्यो। राजनीतिक दल र नागरिक समाजले संविधान जारी हुनासाथ चेतावनी दिएका थिए– “शक्तिको सन्तुलन बिना संविधान असफल हुन्छ।”

बीपी कोइरालाको नेतृत्वमा पहिलो निर्वाचित सरकार बने पनि दलभित्रको आपसी कलह, अविश्वास र नीतिगत असहमति झन् बढ्दै गयो। संविधानले व्यवस्था गरेको लोकतान्त्रिक अभ्यास स्थायित्व दिनुअघि नै १९६० मा राजा महेन्द्रले संसद् विघटन, आपतकाल घोषणा र संविधान नै निलम्बन गर्ने कदम चाले। यो कदमले “असंवैधानिक” बहसलाई जन्म दियो, तर व्यावहारिक रूपमा राजाको शक्ति सर्वत्र रह्यो। यसरी, संविधान २०१५ ले प्रजातन्त्रलाई संस्थागत गर्ने ऐतिहासिक अवसर दिएको भए पनि राजनीतिक दलहरूको असमर्थता, शक्ति सन्तुलनको अभाव र राजाको निरन्तर हस्तक्षेपका कारण यो संविधान पनि लामो समय टिक्न सकेन।

यसको असफलताले नेपाललाई फेरि प्रत्यक्ष राजतन्त्र र पार्टीविहीन पञ्चायती व्यवस्थातर्फ धकेल्यो, जसले संवैधानिक प्रयोगलाई दशकौं पछाडि धकेल्दै नयाँ संकटहरूको बीउ रोप्यो।

नेपालको संबिधान ,२०१९

नेपालको संविधान विसं २०१९ ( सन् १९६२) राजा महेन्द्रले पार्टीविहीन पञ्चायती व्यवस्थालाई संस्थागत गर्न जारी गरेका थिए त्येसैले यस संविधानलाई `पञ्चायत संबिधान` पनि भन्ने गरेको पाइन्छ|२०१५ को संविधानलाई निलम्बन गरी संसद् विघटन गरेपछि राजाले जनतालाई “पार्टीगत कलहले अस्थिरता मात्र ल्यायो” भन्ने तर्कसहित नयाँ संविधान ल्याए। यसले राजा राष्ट्रप्रमुख मात्र नभई कार्यकारी, विधायिका र न्यायपालिकामाथि समेत व्यापक विशेषाधिकार दिने प्रावधान राख्यो। सार्वभौमसत्ता जनतामा नभई प्रत्यक्ष राजामा निहित हुने व्यवस्था गरियो।

संविधान २०१९ ले चार तहको पञ्चायती संरचना (गाउँ, नगर, जिल्ला र राष्ट्रिय पञ्चायत) मार्फत “जनसहभागिता” को नाममा राजाको नियन्त्रण कायम गर्यो। मौलिक अधिकार र स्वतन्त्र प्रेसलाई सीमित पारियो, राजनीतिक दलहरूलाई प्रतिबन्ध लगाइयो र प्रत्यक्ष प्रतिपक्षको भूमिकालाई निषेध गरियो। देखावटी रूपमा “गाउँतिरको सहभागिता” को कथा सुनाइए पनि व्यवहारमा सम्पूर्ण शक्ति दरबारमै केन्द्रित रह्यो।

यही कारण यस संविधानलाई सुरुदेखि नै आलोचना गरियो। लोकतान्त्रिक आन्दोलनकारीहरूले यसलाई “राजाको संविधान” भने, जसमा न जनसहभागिता थियो न त संविधानको स्वामित्व। असहमति जनाउनेलाई दमन गरियो, प्रेसमाथि नियन्त्रण बढ्यो र नागरिक स्वतन्त्रता झन् खुम्चिँदै गयो। संविधान २०१९ ले स्थायित्व त दियो, तर त्यो स्थायित्व दमन र नियन्त्रणको थियो, जसले दशकौंसम्म नेपाललाई संवैधानिक बन्दी अवस्थामै राख्यो।

अन्ततः यही प्रणालीविरुद्धको असन्तोषले २०४६ को जनआन्दोलनलाई जन्म दियो, जसले पञ्चायती संविधानको अन्त्य गर्दै बहुदलीय लोकतन्त्रको पुनःस्थापना गर्यो।

नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७

विसं २०४६ को ऐतिहासिक जनआन्दोलनले पार्टीविहीन पञ्चायती व्यवस्थाको अन्त्य गर्दै नेपाललाई बहुदलीय लोकतन्त्रमा फर्कायो। निरंकुश पञ्चायती शासनले दिएको लामो दमन, मौलिक अधिकारको निलम्बन, दलहरूमाथिको प्रतिबन्ध र भूमिगत राजनीतिक आन्दोलनकै पृष्ठभूमिमा २०४७ को संविधान आएको हो। यस संविधानलाई “जनताको जित” भनियो, किनभने यसले पहिलोपटक नागरिकलाई स्वतन्त्र रूपमा राजनीतिक दलमा आवद्ध हुने अधिकार दियो, मौलिक अधिकारलाई पुनःस्थापित गर्यो र संवैधानिक शासनलाई आधार बनायो।

राजा वीरेन्द्रले नयाँ राजनीतिक वास्तविकतालाई स्वीकार्दै बहुदलीय प्रणालीलाई वैधानिकता दिए। तर, संविधानले संवैधानिक राजतन्त्रलाई कायम राख्यो, जसमा राजाको भूमिका अझै विवादित रह्यो। संसद् र सरकार निर्वाचित भए तापनि राजाले विशेषाधिकारका अधिकार सुरक्षित राखे—जसले भविष्यमा शक्ति–सन्तुलनको प्रश्नलाई खुला छोडिदियो। सर्वोच्च अदालतका केही विरोधाभासी फैसलाहरूले संवैधानिक अभ्यासलाई अनिश्चित बनायो।

बीपी कोइरालाको जमानामा देखिएको निरंकुश नियन्त्रण र दमनकारी अभ्यासबाट निस्केर जनता र दलहरूलाई संविधान २०४७ ले ठूलो अवसर दिएको थियो, तर स्थायित्वमा समस्या रह्यो। सरकारहरू छोटो अवधिमा बदलिन थाले, दलहरूबीच सहकार्य हुन सकेन, र १९९६ मा सुरु भएको माओवादी जनयुद्धले संविधानलाई थप चुनौती दियो। विद्रोहीहरूले संविधानलाई “राजतन्त्रको संविधान” भन्दै अस्वीकार गरे, किनभने यसले सामाजिक, आर्थिक र संरचनागत असमानता सम्बोधन गर्न सकेन।
२०४७ को संविधानले निरंकुश पञ्चायती व्यवस्थाबाट प्रजातन्त्रतर्फको ऐतिहासिक संक्रमणलाई वैधानिकता त दियो, तर राजाको विशेषाधिकार, दलहरूको असमर्थता र बढ्दो विद्रोहबीच संवैधानिक स्थायित्व दिन नसक्दा नेपाल फेरि अर्को ठूलो राजनीतिक आन्दोलन र नयाँ संविधानसभाको बाटोतर्फ धकेलियो।

नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३

२०६३ सालको संविधान (२००६) नेपालको राजनीतिक इतिहासमा संक्रमणकालीन मोड थियो। यसअघि, संसद विघटन र प्रधानमन्त्री गिरिजा प्रसाद कोइरालाको नेतृत्वमा हुने वार्ता–सन्धिले गहिरो राजनीतिक संकट सिर्जना गरेको थियो। तत्कालीन राजनीतिक दलहरूबीच सत्ता भागबन्डा, विश्वासको कमी र द्वन्द्वात्मक रणनीतिले संवैधानिक प्रक्रिया ढिलो भयो।

त्यही समयमा, लामो समयदेखि जारी माओवादी सशस्त्र आन्दोलन अन्त्य गर्न सम्पूर्ण शान्ति सम्झौता सम्पन्न भयो। यस सम्झौताले माओवादीलाई राजनीतिक मुख्यधारामा ल्यायो, सुरक्षा व्यवस्थापन र संविधानसभामा प्रतिनिधित्वको प्रावधान सुनिश्चित गर्यो। शान्ति सम्झौता भए पनि, यसको कार्यान्वयनमा स्पष्ट रोडम्याप नहुँदा चुनौतीहरू कायम रहे।

अन्तरिम संविधानले संघीयता, गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता र समावेशिताको आधार तयार पार्यो र नयाँ संविधान निर्माणका लागि संविधानसभा गठनको प्रावधान राख्यो। तर, मधेस, थरुहट र जनजातीय समूहका पहिचान सम्बन्धी माग पूरा गर्न राजनीतिक दलहरूबीच सहमति हुन सकेन। दलहरूको आन्तरिक असहमति र दलीय भागबन्डाले संविधान कार्यान्वयनमा ढिलाइ गर्यो।

परिणामस्वरूप, २०६३ को संविधानले क्रान्तिकारी प्रावधान त ल्यायो, तर तयारीको कमी, राजनीतिक द्वन्द्व र सामाजिक–सांस्कृतिक विविधताको चुनौतीले यसलाई पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन गर्न असफल बनायो। अन्तरिम संविधानले केवल मार्गनिर्देशन दिएको भए पनि, नेपालमा संक्रमणकालीन अस्थिरता बढायो |

नेपालको संविधान, २०७२

नेपालको वर्तमान संविधान, २०७२, दुई पटकको संविधानसभा, माओवादी युद्धपछि भएको सम्पूर्ण शान्ति सम्झौता र लामो राजनीतिक संघर्षको परिणाम स्वरूप जारी भएको हो। यो संविधान नेपाली समाजमा संघीयता, गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, समानुपातिक प्रतिनिधित्व, मौलिक अधिकार, न्यायिक स्वतन्त्रता र सामाजिक समावेशिता सुनिश्चित गर्ने महत्वपूर्ण दस्तावेजको रूपमा रहेको छ।

यसले राज्यको संरचना मात्र होइन, नागरिकको अधिकार र सामाजिक समानताको आधारलाई पनि स्पष्ट रूपमा परिभाषित गरेको छ। संविधान निर्माणको क्रममा मधेस, थरुहट, जनजातीय र महिला समूहहरूले आफ्नो पहिचान र समानुपातिक प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गर्न लामो समयसम्म राजनीतिक वार्ता र संघर्ष गरे, जसले नेपालको बहुसांस्कृतिक समाजमा न्याय र समावेशिताको दिशामा मार्गनिर्देशन प्रदान गर्यो।

तर संविधान जारी भए पनि यसको कार्यान्वयन पूर्ण रूपमा सहज छैन। तत्कालै जेन-जी आन्दोलन, सीमाङ्कन विवाद, समानुपातिकताबारे असन्तुष्टि, दलहरूबीचको शक्ति संघर्ष र राजनीतिक सहमतिको अभावले संविधानलाई सर्वस्वीकृत बनाउन कठिनाइ उत्पन्न गरेको छ।
आज पनि संघीयताको कार्यान्वयनमा केन्द्र र प्रदेशबीच अधिकार र स्रोतको विवाद, संवैधानिक परिषद्, न्याय परिषद् र आयोगहरूको नियुक्ति विवाद, संसद् विघटन र राष्ट्रपतिको भूमिकाबारे उठेका प्रश्नहरूले राजनीतिक अस्थिरता बढाइरहेका छन्। कतिपय राजनीतिक दल र सरकारी निकायहरूले संविधानको प्रावधानलाई आफ्नो राजनीतिक स्वार्थका लागि दुरुपयोग गर्ने प्रविर्तिले संवैधानिक व्यवस्थामा ढिलाइ र अस्थिरता निम्त्याएको हो |

यसले स्पष्ट पार्छ कि संविधान केवल कानूनी दस्तावेज मात्र नभई राजनीतिक स्थायित्व, सामाजिक न्याय र समावेशिताको मार्गनिर्देशन गर्ने आधारशिला हो। संविधानको महत्व तत्कालीन राजनीतिक संघर्षको समाप्ति, लोकतान्त्रिक संस्थाको मजबुती, र नागरिक अधिकारको सुनिश्चितता मा देखिन्छ। तर वर्तमान अवस्थामा संविधानको व्याख्या, कार्यान्वयन र राजनीतिक अभ्यासमा चुनौतीहरू रहँदा नेपाल अझै संक्रमणकालीन अस्थिरताबाट पूर्ण रूपमा मुक्त हुन सकेको छैन। त्यसैले संविधानलाई प्रभावकारी र सर्वमान्य बनाउने, राजनीतिक सहमति र लोकतान्त्रिक अभ्यास सुनिश्चित गर्ने काम अझै जरूरी छ।

यी सातै वटा संविधान हेर्दा साझा र निरन्तर समस्या देखिन्छन्:

सत्ताको अतिकेन्द्रिकरण, जनसहभागिता र स्वामित्वको कमी, राजनीतिक नेतृत्वको आन्तरिक कलह, न्यायिक व्याख्याको अस्थिरता, सामाजिक विविधताको संवेदनशील व्यवस्थापनमा कमजोरी देखिन्छ।

२०७२ को संविधानले ल्याएको संघीय ढाँचा अझै पूर्ण रूपमा संस्थागत हुन सकेको छैन। प्रदेश सरकारहरू अधिकार र स्रोतका विवादमा केन्द्रसँग टकराइरहेका छन्। संवैधानिक परिषद्, न्याय परिषद्, संवैधानिक आयोगहरूमा नियुक्ति विवादले प्रणालीलाई कमजोर बनाएको छ। संसद् विघटन, राष्ट्रपतिको भूमिकाबारे प्रश्न, कार्यपालिका रिक्तता, न्यायपालिकाप्रतिको अविश्वास जस्ता समस्या देखिएका छन् । यी घटनाले संविधानप्रतिको भरोसा कम गरिरहेको देख्न सकिन्छ |
नेपालको सात दशक लामो संवैधानिक यात्राले देखाएको छ – संविधान बनाउने मात्र पर्याप्त छैन, कार्यान्वयनयोग्य र सर्वस्वीकार्य बनाउने राजनीतिक प्रतिबद्धता, सामाजिक समावेशिता र पारदर्शी प्रक्रिया अपरिहार्य छ।

हाल चलिरहेको “असंवैधानिकता” बहसलाई राजनीतिक सौदाबाजीको उपकरण नबनाई खुला, समावेशी र जनउत्तरदायी संवादबाट समाधान गर्न जरुरी छ। संवैधानिक निकायमा राजनीतिक भागबन्डा होइन, पारदर्शी र योग्यता–आधारित नियुक्ति गर्नुपर्छ।

न्यायपालिकाको स्वतन्त्रता र एकरूप व्याख्या सुनिश्चित गर्न संवैधानिक अदालत वा विशेष संयन्त्र विचार गर्न सकिन्छ। संघीयताको अधिकार र स्रोत वितरण स्पष्ट पार्न संघीय–प्रदेशीय संवाद संयन्त्र चाहिन्छ। राजनीतिक दलहरूले आफ्ना स्वार्थभन्दा माथि उठेर दीर्घकालीन दृष्टिकोण अपनाउनुपर्छ।

संविधानलाई जीवित दस्तावेज बनाउने हो भने राजनीतिक नेतृत्वले आफ्ना स्वार्थभन्दा माथि उठी `सद्भाव र सहमति` मा ध्यान दिनु आवश्यक छ। सो नभएमा नेपाल फेरि संविधान संशोधन र विफलताको अर्को चक्रमा फस्नेछ, जसको मूल्य जनताले चुकाउनुपर्नेछ ।