बालेन सरकारले नीतिगत भ्रष्टाचारको जरा काटोस !

भ्रष्टाचारको नियन्त्रण ,सदाचार र सुशासनको प्रवर्धन आम नेपालीको आकांक्षा हो । तर सामाजिक न्याय, मानवअधिकार र समतामूलक समृद्धि सुनिश्चित गर्ने बाटोमा झागिँदै गएको नीतिगत भ्रष्टाचार र कुशासन चुनौतीको पाहाड बनेर उभिएको छ । यो वहुआयामिक चुनौतीको सम्बोधन गर्न दृढ राजनीतिक इच्छाशक्ति टड्कारो बनेको छ ।

भ्रष्टाचार र कुशासन विरुद्ध जतिसुकै ठूला नारा लगाए पनि यसका लागि अपरिहार्य राजनीतिक इच्छाशक्तिको खडेरी छ । त्यसो नहुँदो हो त नेपाल सरकार, मन्त्रिपरिषद् वा सोको कुनै समितिले गरेको निर्णयलाई नीतिगत र गैरनीतिगत भनी वर्गीकरण गरी नीतिगत निर्णयका सम्बन्धमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको क्षेत्राधिकार आकर्षित नहुने गरी अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८को दफा ४(ख)मा गरिएको व्यवस्था अहिलेसम्म जिवित रहने थिएन ।  यो कानुनी व्यवस्थाको निरन्तरता नै एउटा यस्तो साक्षी हो जसले नीतिगत भ्रष्टाचार अन्त्यका लागि राजनीतिक इच्छाशक्तिको खडेरी हाम्रोमा कुन हदसम्म विद्यमान छ भन्ने बकिरहेको छ ।

यस आलेखमा यसै विषयको संक्षेपमा चर्चा गर्ने जमर्को गरिएको छ । नीतिगत भ्रष्टाचारको मुल कानुनी जराको रुपमा रहेको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धन आयोग ऐनको दफा ४(ख)को प्रबन्धको समुल अन्त्य किन जरुरी छ भन्ने बारेको वहस र छलफल प्रबद्र्धन होस भन्ने उदेश्यले यो आलेख तयार गरिएको हो ।

भ्रष्टाचारकै विरुद्ध गरिएको जेनजी आन्दोलन र त्यसैको कार्यादेश अनुरुप निर्वाचन भै नयाँ सरकार बन्न गैरहेको वर्तमान परिप्रेक्ष्यमा यो विषय झनै पेचिलो बनेको छ ।

भ्रष्ट मुलुकको दाग मेट्ने कहिले ?

भ्रष्टाचारको समुल अन्त्य र सदाचार तथा सुशासनको वहाली विगत लामो समयदेखि राष्ट्रिय लक्ष्य नबनाइएको होइन । तथापि समाजका हरेक अवयवमा भ्रष्टाचार व्याप्त छ । भ्रष्टाचारको विगविगी राज्यले नियन्त्रण गर्न सकेको छैन । सुशासनका लागि काम गरेर विश्वव्यापी ख्याति आर्जन गरेको अन्तर्राष्ट्रिय गैरसरकारी संस्था ट्रान्स्परेन्सी इन्टरनेसनलले प्रत्येक वर्ष प्रकाशन गर्ने ‘करप्सन पर्सेप्सन इन्डेक्स’ ले नेपालको अवस्थालाई अन्तर्राष्ट्रिय जगतमा उजागर गर्दै आएको छ।

 

२०७२ मा संविधान सभाबाट संविधान जारी भै नेपाल संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थामा प्रवेश गरेपछि पनि सार्वजनिक क्षेत्रको पारदर्शिता र जवाफदेहिताको अवस्था मापन गर्ने यो सूचकांकमा उल्लेख्य सुधार भने देखिन सकेको छैन।

संविधान जारी भएको वर्ष सन् २०१५ मा नेपालले १०० पूर्णांकमा २७ अंक प्राप्त गर्दै १३० औँ स्थानमा दर्ज भएको थियो। त्यसपछि सन् २०१६ मा २९ अंकसहित नेपाल १३१ औँ स्थानमा थियो। सन् २०१७ मा अंक बढेर ३१ पुगेपछि नेपालको स्थान १२२ औँमा र सन् २०१८ मा ३१ अंकसहित नेपाल १२४ औँ स्थानमा रहेको थियो।

त्यसपछि सन् २०१९ मा नेपालले ३४ अंक प्राप्त गरी ११३ औँ स्थान हासिल गरेको थियो। तर सन् २०२० र २०२१ मा लगातार ३३ अंकमा झर्दै नेपाल ११७ औँ स्थानमा पुगेको थियो। त्यस समय छिमेकी भारत र चीन तथा दक्षिण एसियाली क्षेत्रका श्रीलंका, माल्दिभ्स र भुटानको अवस्था नेपालको भन्दा तुलनात्मक रूपमा राम्रो देखिएको थियो।

त्यसपछिका वर्षहरूमा नेपालको स्थिति केही उतार–चढावसहित सीमित सुधार देखिए पनि समग्र प्रवृत्ति स्थिर नै देखिन्छ। सन् २०२२ मा नेपालले ३४ अंक प्राप्त गरी ११० औँ स्थान हासिल गरेको थियो। सन् २०२३ मा ३५ अंकसहित नेपाल १०८ औँ स्थानमा पुगेको थियो। सन् २०२४ र २०२५ मा भने अंक घटेर ३४ पुग्यो र नेपाल १८२ देशमध्ये १०७ औँ स्थानमा रहेको छ।

यसरी संविधान जारी भएपछिको एक दशकको प्रवृत्ति हेर्दा नेपालको अंक २७ देखि ३५ को सीमित दायराभित्रै रहेको देखिन्छ, जसले भ्रष्टाचारको अन्त्य तथा सुशासनको स्थापना गर्ने कुरामा कुनै आशा लाग्दो प्रगति भएको देखिंदैन ।

दक्षिण एसियाली मुलुकहरूसंग तुलना गर्दा भुटान सबैभन्दा राम्रो अवस्थामा रहेको छ भने भारत र माल्दिभ्स पनि नेपालभन्दा माथि रहेका छन्। श्रीलंका,पाकिस्तान, बंगलादेश र अफगानिस्तान जस्ता देशहरू भने नेपाल भन्दा पनि अझ कमजोर अवस्थामा रहेका देखिन्छन्। यसले नेपाल क्षेत्रीय रूपमा अत्यन्त खराब अवस्थामा नभए पनि सुशासनका सूचकहरूमा उल्लेखनीय प्रगति गर्न नसकेको देखाउँछ।

ट्रान्स्परेन्सी इन्टरनेसनलले नेपालको कमजोर प्रदर्शनका प्रमुख कारणहरूमा सार्वजनिक क्षेत्रमा भ्रष्टाचार र अधिकारको दुरुपयोग कायम रहनु, व्यापार व्यवसायमा घुसखोरीको अभ्यास रहिरहनु, भ्रष्टाचारविरुद्ध कारबाही प्रभावकारी नहुनु, सूचनामा नागरिकको पहुँच सीमित हुनु तथा राजनीतिक भ्रष्टाचारलाई प्रभावकारी रूपमा नियन्त्रण गर्न नसक्नु जस्ता संरचनात्मक समस्या जिम्मेवार रहेको औंल्याउँदै आएको छ ।

भ्रष्टाचारको वहुआयामिक दुस्प्रभाव ?

सार्वजनिक तथा निजी क्षेत्रमा झाँगिदै गएको भ्रष्टाचार राष्ट्रका लागि केवल एउटा समस्या मात्रै होइन । यो नेपाल र नेपालीले भोग्दै आएका कयौं आर्थिक, सामाजिक समस्याहरुको कारक हो । यो समतामूलक विकास र समृद्धिको प्रमुख बाधक मध्ये एक हो । जनसंख्याको ठुलो हिस्साका लागि समानता र अविभेदका आधारमा मर्यादापूर्वक बाँच्न पाउने हक उपभोग गर्न रोक्ने तगारो हो । संविधानप्रदत्त आर्थिक सामाजिक तथा साँस्कृतिक अधिकारहरुको व्यावहारिक कार्यान्वयनमा कुशासन ठुलो चुनौती हो । भ्रष्टाचारलाई सुशासको बाधकको रुपमा मात्रै होइन कि वहुआयामिक समस्याको रुपमा हेरिनु पर्दछ भन्ने मान्यता विकास हुँदै गएको देखिन्छ ।

भ्रष्टाचार र मानवअधिकारउल्लंघन बीच गहिर अन्तरसम्बन्ध छ । यसले मानवअधिकारको बहालीमा गम्भिर चुनौती खडा गर्छ । यस सन्दर्भमा सुंयूक्त राष्ट्रसंघका पूर्व महासचिव वान कि मुन र राष्ट्रसंघकी पूर्व मानवअधिकार उच्चायुक्त नाभी पिल्लेका अभिव्यक्तिहरु सारगर्भित छन् ।

उनिहरुले भ्रष्टाचारले लोकतन्त्र र कानुनी शासनलाई कमजोर बनाउँछ, मानवअधिकार उल्लङ्घनलाई बढावा दिन्छ र सरकारप्रति जनविश्वास क्षय गराउँछ। भ्रष्टाचारले सार्वजनिक स्रोत लुटेर गरिबी र भोकमरीलाई बढावा दिँदै मानिसको जीवनसमेत जोखिममा पार्ने भएकाले “भ्रष्टाचारले मार्छ” भन्ने कठोर यथार्थ उजागर गरेका छन्।

त्यसैगरी दुई दशकअगाडि नै दक्षिण अफ्रिकी संवैधानिक अदालतले भ्रष्टाचारलाई अनियन्त्रित र अदण्डित छाड्ने हो भने यो मानव अधिकार, मौलिक स्वतन्त्रता र अन्ततः लोकतन्त्रका लागि नै नितान्त घातक हुने बारेमा धारणा व्यक्त गरेका दृष्टान्तहरु छन् ।

त्यसैगरी भारतको सर्वोच्च अदालतले पनि यो केवल एउटा दण्डनीय फौजदारी अपराध मात्रै नभएर संगठित रुपमा हुने भ्रष्टाचार आफैंमा मानवअधिकारको उल्लंघन भएको प्रष्ट पारेको देखिन्छ ।

नीतिगत भ्रष्टाचारको मुल कानुनी जरो ?

 

जनहितको नाउँमा राजनीतिक व्यवस्थाहरु पटक पटक परिवर्तन गरिएको छ । तथापि आम जनताको सुख र समृद्धिको वैध आकांक्षामा तुषारापात गर्ने भ्रष्टाचार र कुशासनको विगविगी थामिएको छैन । यसो हुनु पछाडि अनेकौ कारण छन् । उच्च राजनीतिक तहबाट हुने भ्रष्टाचार अहिले पनि राज्यबाट संरक्षण पाउनु विडम्बनापूर्ण छ ।

भ्रष्टाचार विरुद्ध शुन्यसहनशीलता नारामा मात्र सीमित छ । बरु भ्रष्टाचारप्रति राज्यको सहनशीलताको प्रकटीकरण राज्यका कानुनमा नै छर्लंग देख्न सकिन्छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८को दफा ४(ख) को प्रवन्ध एउटा जल्दोबल्दो उदाहरणको रुपमा रहेको छ ।

अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८को दफा ४(ख) मा “संसदको कुनै सदन वा समितिको वैठकमा भएको काम कारवाही वा निर्णय वा त्यस्तो बैठकमा कुनै सदस्यले बोलेको वा गरेको कुनै काम कुराको सम्बन्धमा वा मन्त्रिपरिषद् वा त्यसको कुनै समितिले सामूहिक रुपमा गरेको कुनै नीतिगत निर्णय र अदालतको न्यायिक काम कारवाहीका सम्बन्धमा आयोगले यस ऐन अन्तर्गत अनुसन्धान र तहकिकात तथा तत्सम्बन्धी कुनै कारबाही गर्ने छैन ।” भन्ने व्यवस्था छ । यो अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन मिति २०४८/८/४ मा प्रारम्भ भएदेखि विद्यमान दफा ४ (४) मा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग (दोश्रो संशोधन) ऐन २०५९ ले केही हेरफेर सहित कायम राखिएको प्रबन्ध हो ।

संसदीय तथा न्यायिक कारवाहीका सन्दर्भमा आयोगको क्षेत्राधिकार आकर्षित नहुने गरी दफा ४(ख)मा गरिएको व्यवस्था स्वाभाविक भएपनि नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद् वा सोको कुनै समितिले गरेको निर्णयलाई नीतिगत बर्को ओढाएर आयोगको क्षेत्राधिकार आकर्षित नहुने गरी गरिएको व्यवस्था स्वेच्छाचारीपूर्ण छ । अम्बुड्स्पर्सनको हैसियतमा स्वतन्त्र र स्वायत्त भएर अख्तियार दुरुपयोग भए नभएको छानविन तथा अनुसन्धान गर्न पाउने आयोगको अन्तरनिहित अधिकारमा लगाइएको यो अंकुश न्यायिक, स्वच्छ र मनासिव देखिँदैन ।

संविधानले निर्धारण गरेको विधायिकी अधिकारको सीमा उल्लंघन गरी यो प्रबन्ध गरिएको छ । यसको दुरुपयोगको परिणामस्वरुप उच्च राजनीतिक तहबाट भएका भ्रष्टाचारजन्य निर्णयका लागि जिम्मेवार पदाधिकारीले दण्डहीनताको लाभ लिइरहेको अवस्था छ । कार्यकारीको उच्च तहमा वसेर शक्तिको दुरुपयोग गर्नेलाई उन्मुक्ति दिने योप्रबन्धको किमार्थ पनि संवधानिक औचित्य स्थापित हुन सक्दैन । संविधानको पालनाका लागि नीतिगत वा गैरनीतिगत जुनसुकै प्रकृतिको भ्रष्टाचारजन्य कार्यलाई जवाफदेहिताको दायरामा ल्याइनु अपरिहार्य हुन्छ ।

उच्च ओहदाका कार्यकारी निर्णयकर्तालाई जवाफदेहिताको दायरावाहिर राख्ने विवादित प्रावधानको परिणामस्वरुप राजनीतिक भ्रष्टाचार मौल्याएको विषयमा सर्वत्र चासो, चिन्ता र सरोकार अभिव्यक्त हुँदै आएको छ । नीति निर्माणको मुहान नै धमिलिने स्थितिमा सुशासनको बहाली सम्भव नहुने आम वुझाइ छ । यस सम्बन्धमा सुशासन क्षेत्रका केही प्रबुद्ध व्यक्ति वा जानकारले लेखमार्फत नऔंलाएका होईनन ।

उक्त कानुनी व्यवस्थाको कारण आयोगको प्रभावकारितामा आँच आएको तथ्य स्वयं अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले समेतले औंल्याएको पाईन्छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको एकतीसौं वार्षिक प्रतिवेदन (आ.व.२०७७/०७८)मा नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्बाट गरिने नीतिगत निर्णयको स्पष्ट व्याख्या गर्ने प्रचलन गर्नु पर्ने” तथा “व्यक्तिगत वा समूहगत स्वार्थ रहेका सार्वजनिक खरिद जस्ता विषयमा समेत मन्त्रिपरिषद्मा पेश गरी निर्णय गर्ने कार्यलाई निरुत्साहित गर्न मन्त्रिपरिषद्मा पेस गरिने नीतिगत निर्णयहरुको स्पष्ट परिभाषा र व्याख्या एवं मन्त्रिपरिषद्ले गर्ने कस्ता निर्णयहरु नीतिगत हुने भन्ने सीमा निर्धारण गर्ने कानुनी व्यवस्था गर्ने” भन्ने लगायतका सुझाव समेटिएको देखिन्छ ।

त्यसैगरी अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले २०७५मा नेपालमा भ्रष्टाचार र सुशासनको अवस्थासम्बन्धी अध्ययन तथा सर्वेक्षण गरेको थियो । उक्त सर्वेक्षणमा सहभागी ३४०० सेवाग्राही मध्य ३०.४% ले नीतिगत भ्रष्टाचार हुने गरेको बताएको देखिन्छ । यसले पनि नीतिगत भ्रष्टाचार झाँगिदै गएको बास्तविकतालाई उजागर गरेको देखिन्छ । तथापी अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन २०४८ प्रारम्भ भएदेखि निरन्तर आफ्नो क्षेत्राधिकारमा लागेको ग्रहण र यसको परिणामस्वरुप नीतिगत तहमा भ्रष्टाचार मौलाएको जान्दाजान्दै बार्षिक प्रतिवेदनमा उल्लेख गरेर औपचारिकता पुरा गर्ने बाहेक समस्याको गाम्भीर्य अनुरुप आयोगले यथासमयमा ठोस पहलकदमी लिएको भने देखिँदैन ।

उल्टो प्रगति पथमा विगतका सरकार !

नेपाल सरकारको तर्फवाट २०७६ सालमा संसदमा दर्ता गरेको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८को तस्रो संशोधन विधेयकको अध्ययनबाट विगतका सरकार उल्टो प्रगतिपथमा रहेको स्पष्ट हुन्छ । दफा ४(ख)को विवादित प्रावधानलाई संशोधन वा खारेज गरेर आयोगको क्षेत्राधिकारमा लागेको ग्रहण हटाउने भन्दा पनि नीतिगत निर्णयको घुम्टोलाई अझै फराकिलो पार्ने सरकारको नियत प्रष्ट देखिन्छ । नेपाल सरकार, मन्त्रिपरिषद्को तहमा सीमित राखिएको नीतिगत निर्णयको अपवादको दायराभित्र प्रदेश सरकार, मन्त्रिपरिषद् र त्यसको समितिले गरेको सामूहिक निर्णयलाई पनि समेटेर भ्रष्टाचारलाई संघीयकृत गर्ने गरी संशोधन प्रस्ताव सरकारले अगाडी वढाएको देखिन्छ । प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयले २०७६ माघ ६ मा संसद सचिवालयमा दर्ता गराएको अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८को तेश्रा संशोधन विधेयकको दफा ३ ले ऐनको दफा ४(ख)मा संशोधनको लागि गरेको प्रस्तावले नै सरकारको नियत छर्लङ्ग पार्छ ।

“संघीय संसद, प्रदेश सभा वा सो अन्तर्गतका समितिको बैठकमा भएको काम कारबाही वा निर्णय वा त्यस्तो बैठकमा कुनै सदस्यले बोलेको वा गरेको कुनै काम कुराको सम्बन्धमा वा नेपाल सरकार, मन्त्रिपरिषद् वा सोको कुनै समितिले वा प्रदेश सरकार, मन्त्रिपरिषद् वा सोको कुनै समितिले गरेको कुनै नीतिगत निर्णय वा अदालतको न्यायिक काम कारवाहीका सम्बन्धमा आयोगबाट यस ऐन अन्तर्गत अनुसन्धान, तहिकाकात वा अन्य कुनै कारवाही हुने छैन ।”

दफा ४(ख)को प्रावधानको तत्काल संशोधन किन ?

अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८ को दफा ४(ख) मा नेपाल सरकार, मन्त्रिपरिषद् वा सोको कुनै समितिले सामूहिक रुपमा गरेको कुनै नीतिगत निर्णयका सम्बन्धमा आयोगबाट अनुसन्धान, तहिकाकात वा अन्य कुनै कारबाही नहुने र निर्णयकर्तालाई पूर्णतया उन्मुक्ति प्राप्त हुने गरी गरिएको व्यवस्थालाई जोगाइ राख्नुको कुनै औचित्य र कारण देखिंदैन । यसलाई जोगाउनु भनेको नीतिगत भ्रष्टाचारलाई प्रत्यक्ष वा परोक्ष रुपमा वैधता दिनु हो । उच्च राजनीतिक तहमा रहेर भ्रष्टाचार गर्ने हरुलाई दण्डहिनताको उन्मुक्ति दिलाउनु नै हो । तसर्थ यो ब्यवस्थाको समूल खारेजी गर्नु पर्नाका अनगिन्ती कारणहरु छन, जसको बारेमा अब चर्चा गरौं –

ऐनको दफा ४(ख)मा प्रयुक्त व्यवस्थाले अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको काम कर्तव्य र अधिकार सम्बन्धी धारा २३९(१)को संवैधानिक प्रबन्धमा औचित्यहीन अपवाद सिर्जना गरेको छ । कार्यकारीका निर्णयलाई नीतिगत र गैरनीतिगत भनेर वर्गीकरण गरी अमुक निर्णयलाई नीतिगत निर्णयको ट्याग लगाएर सार्वजनिक पदाधिकारीले अख्तियारको दुरुपयोग गरे नगरेको छानविन तथा अनुसन्धान गर्न बन्देज लगाउने प्रावधान कपटपूर्ण विधायन (कलरेवल लेजिस्लेसन) हो । यसलाई संविधानले किमार्थ अनुमति दिंदैन ।

धारा २३९(१) को दायराभित्र त्यस्तो अपवादात्मक व्यवस्था अट्न सक्दैन । धारा २३९ को अध्ययनवाट त्यस्तो अपवादलाई मान्यता दिने संविधानको कुनैपनि आशय देखिंदैन । धारा २३९(१) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशको दायरालाई विधायिकी कानुनद्वारा फुकाउनु वा खुम्च्याउनु संविधानवाद तथा संवैधानिक सर्वोच्चताको सर्वमान्य सिद्धान्तको ठाडो उल्लंघन हो । यस किसिमको व्यवस्थालाई तदारुकतासाथ संशोधनको माध्यमबाट हटाउनु सरकार र संसदको दायित्व हो ।

सम्मानित सर्वोच्च अदालतले विश्वनाथ उप्रेती विरुद्ध श्री ५ को सरकार, मन्त्रिपरिषद् सचिवालयसमेत (ने.का.प. २०५२, अङ्क १, निर्णय नं. ५०२९)को मुद्दामा “कुनै कानुनले मौलिक हकमा बन्देज लगाएको, संवैधानिक प्रावधानको विपरीत व्यवस्था गरेको, संविधानले तोकेको सीमा नाँघेको वा संवैधानिक सीमालाई सांगु¥याउने कार्य गरेमा समेत त्यस्तो कानुन संविधानसंग बाझिन जाने” स्पष्ट पारेको छ ।

त्यसैगरी कमलेश द्धिवेदी विरुद्ध प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयसमेत (नेकाप २०६४ अंक ७ नि.नं. ७८६६) मा “विधायनले जनताको मौलिक हक र संविधानले निर्धारण गरेको सिमा नाघेर भेदभाव पूर्ण व्यवहार गरेको वा कानूनी व्यवस्था गरेको देखिन आउँछ भने अदालतले आफ्नो संवैधानिक जवाफदेही निर्वाह गर्नुपर्ने हुन्छ ।”भन्दै कपटपूर्ण विधायनको सिद्धात्त कस्तो अबस्थामा आकृष्ट हुन्छ भन्ने व्याख्या गरेको देखिन्छः–

“सामान्यतया निर्माण गर्न नमिल्ने, अधिकारक्षेत्र नभएको बिषयमा बनाइएको विधायनलाई कपटपूर्ण विधायन (colorable legislation) भनिन्छ । विधायिकाको क्षेत्राधिकार माथि प्रश्न उठाउने यो सिद्धान्त खास गरी संघीय संवैधानिक र कानूनी संरचना भएका कानूनी प्रणालीहरूमा बढी प्रयोग र चर्चामा आउने भएता पनि विधायिकालाई अधिकार प्रदान गर्ने संविधानको व्यवस्थाभन्दा बाहिर गएको वा विवादित कानूनकै पनि अन्य प्रावधान वा क्रमको संरचना भन्दा अस्वभाविक रुपमा पृथक व्यवस्था गर्ने कानूनी प्रावधानका सन्दर्भमा आकृष्ट हुने ।”

संविधानको धारा २३९ को उपधारा (६)मा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको अन्य काम कर्तव्य र अधिकार वा कार्यविधि संघीय कानुन बमोजिम हुने व्यवस्था छ । यसले पनि आयोगको क्षेत्राधिकार सम्बन्धी संघीय विधायिकि कानुनको सीमा कति हो भन्ने इंगित गर्छ । आयोगलाई ऐनद्वारा केवल धारा २३९ को उपदफा (१) देखि (५)सम्म उल्लेख गरेका काम, कर्तव्य र अधिकारको अतिरिक्त थप काम कर्तव्य र अधिकार तोक्न तथा आयोगको कार्यविधि निर्धारण गर्न सकिने स्पष्ट छ । अख्तियार दुरुपयोगको अनुसन्धान र तहकिकात गर्न आयोगलाई त्यस किसिमले अशक्तीकृत गर्ने वा निश्प्रभवी बनाउने विधायिकी प्रावधानको अस्तित्वलाई भने संविधानले स्वीकार गर्दैन ।

त्यसैगरी संविधानको धारा ५१(ख)को देहाय(४)मा “सार्वजनिक प्रशासनलाई स्वच्छ, सक्षम, निष्पक्ष, पारदर्शी, भ्रष्टाचारमुक्त, जनउत्तरदायी र सहभागितामूलक बनाउँदै राज्यबाट प्राप्त हुने सेवा सुविधामा जनताको समान र सहज पहुँच सुनिश्चित गरी सुशासनको प्रत्याभूति गर्ने” कुरा उल्लेख छ । दफा ४(ख)को व्यवस्था यो संवैधनिक मार्गनिर्देशनको पनि विपरीत छ । किनकी सुशासनको प्रत्याभूति दिने संवैधनिक उद्देश्यमा नै यसले तुषारापात गरेको छ ।

आयोगको सृजना नै नियन्त्रण र सन्तुलतसहितको शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको सेवाका लागि हो । कार्यकारी आफैं धामी आफैं झाँक्री हुने स्थिति नआओस् भन्नाको लागि हो । उसले गर्ने शक्तिको अभ्यासको स्वतन्त्र निगरानीको सुनिश्चितता नभैकन संविधानको प्रस्तावना, धारा ५६ समेत अन्तर्गत प्रत्याभूत शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको सम्मान हुन सक्दैन । तसर्थ उक्त प्रावधानको निरन्तरता शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त समेतको विपरित देखिन्छ ।

नेपाल सन् २०११ फरवरी २३ देखि भ्रष्टाचारविरुद्धको संयुक्त राष्ट्रसंघीय महासन्धि, २००३ को पक्ष राष्ट्र रही आएको छ । सार्वजनिक जवाफदेहिता बहन गर्नु पर्ने पदाधिकारीले गर्ने निर्णयलाई नीतिगत र गैरनीतिगत भनी अनुचित वर्गीकरण गरेर जवाफदेहिताबाट उन्मुक्ति दिने कुरालाई महासन्धिले कहिँ कतै पनि समर्थन गर्दैन । कानुनी आधारमा नै अपवाद सृजना गरेर अनुसन्धानको दायरा बाहिर राख्ने कुरा महासन्धिअन्तर्गत पूरा गर्नुपर्ने दायित्वको बर्खिलाप हुन्छ । महासन्धिले किन्तु परन्तु विना नै भ्रष्टाचारविरुद्ध शून्यसहनशीलता खोज्दछ । तसर्थ, महासन्धि अन्तर्गतको दायित्वको नेपालले इमान्दार पालना गर्ने कुरालाई व्यावहारिकरुपमा नै सुनिश्चित गर्न पनि विवादित प्रावधानको खारेजी अपरिहार्य देखिन्छ ।

नेपाल सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ९(१) मा गरिएको व्यवस्थाका कारण संसदबाट अनुमोदनपश्चात अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि सम्झौताले नेपाल कानुन सरहको हैसियत प्राप्त गर्ने र प्रचलित कानुनसँग बाझिएमा त्यस्तो अनुमोदित सन्धि सम्झौताको प्रयोजनको लागि बाझिएको हदसम्म प्रचलित कानुन अमान्य हुने व्यवस्था गरेको छ । नेपाल पक्ष भएको महासन्धिले अनुमति नदिने कुरामा राष्ट्रिय कानुनी प्रावधान प्रभावकारी हुन सक्दैन । महासन्धिको मर्म र भावना प्रतिकूलको कानुनी व्यवस्थाको अस्तित्व जोगाई राख्ने कार्यले नेपाल सन्धि ऐनको समेत उल्लंघन हुन पुगेको छ ।

सुशासनका मान्यतासँग सम्झौता गर्ने कुराले संविधानको प्रस्तावना, मैलिक हक र राज्यका निर्देशक सिद्धान्त एवं नीतिसमेत अन्तर्गत परिलक्षित समाजवाद, सामाजिक न्याय, दिगो शान्ति, दिगो विकास, समतामूलक समृद्धि जस्ता मूलभूत संवैधानिक अभिष्ट पूरा गर्न वाधा सृजना गर्दछ । मौलिक हक अन्तर्गत प्रत्याभूत गरिएका आर्थिक, सामाजिक तथा साँस्कृतिक अधिकारहरुको व्यावहारिक उपभोग पनि भ्रष्टाचार र कुशासनको गम्भीर मारमा पर्दछ । एकातर्फ भ्रष्टाचार, कुशासन, दण्डहीनता र अर्कोतर्फ समाजवाद, समतामूलक समृद्धि, सामाजिक न्याय, दिगो विकास र शान्ति सँगसँगै अगाडि बढ्न सक्दैनन् । यी परस्पर विरोधी कुरा हुन् । तसर्थ पनि उल्लिखित संवैधानिक अभिष्ट हासिल गर्ने दिशामा अगाडि बढ्न पनि नीतिगत भ्रष्टाचारको कानुनी जरालाई समुल रुपमा काट्न आवश्यक छ ।

नीतिगत निर्णयका नाउँमा हुने भ्रष्टाचारलाई प्रश्रय दिने कुरा जेनजी र सरकारबीच भएको सम्झौता मात्रै होइन विद्यमान सुशासन (सञ्चालन तथा व्यवस्थापन) ऐन २०६४को मर्म र भावनाको पनि विपरीत छ । ऐनको प्रस्तावनामा नै सुशासन पाउने नेपाली नागरिकको अधिकारलाई मान्यता दिइएको छ । ऐन मूलभूत रुपमा मुलुकको सार्वजनिक प्रशासनलाई जवाफदेही, पारदर्शी, कानुनी शासनबाट निर्देशित र भ्रष्टाचारमुक्त बनाउने उदेश्यमा केन्द्रित छ ।

यो ऐनको पालना गर्ने र गराउने मुख्य जिम्मेवारी राज्यका निकायहरुको हो । जति उच्चपदमा आसिन पदाधिकारी भयो उति नै बढि उसको जिम्मेवारी र जवाफदेहीता अपेक्षित हुन्छ । आफू जवाफदेही हुनु नपर्ने, कानुनी शासनको दायरबाट बाहिर बस्ने तर अरुको जवाफदेहिता खोज्ने कुरा आफैंमा विरोधाभाषपूर्ण हुन्छ । त्यसैले नीतिगत भ्रष्टाचारलाई वैधता दिने उक्त प्रावधानले सुशासन ऐनको मुलभूत उदेश्यमाथि पनि प्रहार गरेको छ ।

नीतिगत तत्व (एलिमेन्ट) समाविष्ट भएका निर्णय केवल नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्ले मात्रै गर्दैन । संघीय प्रणालीमा सबै तहगत सरकार र ती मातहतका निकायहरुले गर्दछन । उनीहरुका बीचमा अनुचित वर्गीकरण गरेर कसैलाई उन्मुक्ति दिने र कसैलाई जवाफदेहिताको दायराभित्र राख्ने कुरा विधिको शासनका मान्यता अनुकूल पनि हुँदैन । यसले संविधानको प्रत्याभूति विपरीत भेदभाव र असमान व्यवहारको प्रश्न पनि जन्माउँछ । तसर्थ, लोकतन्त्रमा कोही पनि कानुनभन्दा माथि हुँदैन र जतिसुकै उच्च तहको पदाधिकारी भएपनि उ आफ्नो कुनै पनि निर्णयकाप्रति उत्तरदायी र जवाफदेही बन्नु पर्छ । यो आफैंमा सामान्य समझको कुरा पनि हो । यसर्थ पनि उक्त प्रावधानको औचित्य स्थापित हुन सक्ने देखिंदैन ।

सन् २०११मा भ्रष्टाचारविरुद्ध महासन्धिको पक्ष बनेपछि सरोकारवालाहरुसँग छलफल र परामर्शको आधारमा नेपाल सरकारले भ्रष्टाचार विरुद्धको संयुक्त राष्ट्रसङ्घीय महासन्धिको कार्यान्वयनसम्बन्धी राष्ट्रिय रणनीति तथा कार्ययोजना–२०६९ जारी गरेको थियो । “नेपाली समाजमा गहिरोरूपमा जरा गाडेर बसेको भ्रष्टाचाररूपी रोगको समूल अन्त्य नहुँदासम्म नेपाली समाजले अग्रगामी प्रगति हासिल गर्न सक्दैन ।” भन्ने सत्यलाई आत्मसात गर्दै भ्रष्टाचार विरुद्धमा शून्य सहनशीलताको नीतिअनुरुप सरकारले उक्त राष्ट्रिय रणनीति तथा कार्ययोजना बनाएर लागू गरेको तथ्य कार्ययोजना जारी गर्दाको बखतका प्रधानमन्त्री बाबुराम भट्टराईको मन्तव्यबाट प्रस्ट हुन्छ ।

सरकारको रणनीति तथा कार्ययोजनाले महासन्धिअनुरुप भ्रष्टाचारको रोकथाम गर्न आवश्यक उपायहरु अबलम्बन गर्ने र सबै भ्रष्टाचारजन्य कामकारवाही अपराध हुने कानूनी व्यवस्था गरी कानूनको कार्यान्वयनको माध्यमबाट त्यस्तो भ्रष्टाचारजन्य कामकारवाहीको निवारण गर्ने प्रतिबद्धता व्यक्त गरेको थियो । तथापि वषौं अगाडि प्रतिबद्धता जनाएका कुराहरु कार्यान्वयन गर्नेतर्फ राज्य आफैं उदासिन रहेको विडम्वनापूर्ण अबस्था देखिएको छ ।

नीतिगत भ्रष्टाचारको कानुनी जरा काट्ने पक्षमा एक्ला न्यायाधीश लक्ष्मण अर्यालको त्यो राय –

प्रारम्भ हुँदाका वखतको मूल ऐन (अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८)को दफा ४(५)मा भएको विवादित व्यवस्था नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ अन्तर्गत न्यायिक पुनरावलोकनको माग गर्दै सर्वोच्च अदालतको असाधारण अधिकारक्षेत्रअन्तर्गत एउटा मुद्दा पुगेको थियो (बालकृष्ण न्यौपाने विरुद्ध श्री ५ को सरकार, मन्त्रिपरिषद् सचिवालय, सम्बत् २०५१ सालको रिट नं. २५५०) ।

तर मन्त्रिपरिषद्को नीतिगत निर्णयलाई राजनीतिक जवाफदेहिताको विषयको रुपमा यान्त्रिक व्याख्या गरी असंवैधानिक घोषित गर्न पूर्ण इजलासको बहुमतले अस्वीकार गरेको देखिन्छ । विवादित प्रावधानलाई अमान्य घोषित गरी आयोगको क्षेत्राधिकारमा लागेको ग्रहण हटाउन न्यायालयलाई सार्वजनिक सरोकारको विवाद ले जुराएको अवसर उपयोग गर्न सर्वोच्च न्यायलय चुकेको देखिन्छ ।

तर उक्त विवादित व्यवस्थाले आयोगको संविधान प्रद्धत्त अधिकारक्षेत्रमा अपवाद सृजना गरेकाले असंवैधानिक घोषित गर्ने गरी माननीय न्यायाधीश लक्ष्मण प्रसाद अर्यालले अलग राय दिनुभएको तथ्य उल्लेखनिय छ । आफ्नो निष्कर्ष पुष्ट्याई गर्न वहाँले लिएका आधार कारणहरु अहिलेको सन्दर्भमा पनि मनन्योग्य छन । उक्त प्रावधान गैरसंवैधनिक भएको ठहर गर्दै उहाँले अगाडी सारेका तर्कहरु निम्नानुसार थिए –

“…यो विषय उपरोक्त उल्लेखित आयोगको क्षेत्राधिकार नरहने विषयमा परेको देखिँदैन । किनकि मन्त्रिपरिषद् वा यसको समितिको सामूहिक निर्णयको सम्बन्धमा संविधानमा छुट्टै कारवाहीको व्यवस्था देखिँदैन । संविधानले अपवाद नगरेको कुरालाई कानूनले अपवाद गर्न मिल्दैन । अन्यथा संवैधानिक सर्वोच्चताको सिद्धान्त जुन हाम्रो संविधानले अंगिकार गरेको छ कायम रहन आउँदैन । तसर्थ उक्त विषयमा संविधानले तोकेको अपवादको घेरा भित्र नपरेकोले संवैधानिक भन्न मिलेन।”

“…सरकार एक कानूनी व्यक्ति भएकोले यसका कार्यहरु कानूनद्वारा तोकिएको अधिकारीको निर्णयद्वारा अभिव्यक्त हुन्छ । त्यस्ता निर्णय लगायतका कार्य कानून अनुरुप हुनु पर्दछ । कानून अनुरुप नभएमा न्यायपालिकाद्वारा र औचित्य वा शुद्धता नभएमा वा कानूनी अख्तियारको आडमा अनुचित कार्य वा भ्रष्टाचार भएमा आयोगको क्षेत्राधिकार आकर्षित हुन्छ ।”

“….मन्त्रिपरिषद्बाट हुने काम निर्णय रुपमा हुने ती निर्णय कुनै न कुनै प्रकारको नीतिसँग सम्बन्ध रहने हुँदा मन्त्रिपरिषद् वा यसको समितिको सामूहिक नीतिगत निर्णय भन्ने आधारमा संविधानले नदिएको छुट कानूनले वा कानूनको व्याख्याद्वारा दिन मिल्ने हुँदैन । यसरी छुट दिएमा आयोगको कार्यक्षेत्रमा सारवान रुपले कटौती हुन गई आयोगको प्रभावकारितामा प्रतिकूल असर पर्न जान्छ र छुटको दायरा फराकिलो भै आयोगको अधिकारक्षेत्र साँगुरिन जान्छ । तसर्थ उपरोक्त अनुसार ऐनको दफा ४(४) को दोश्रो विषय “मन्त्रिपरिष वा त्यसको कुनै समितिले सामुहिक रुपमा गरेको कुनै नीतिगत निर्णय” भन्ने अंश संविधानको धारा ९८(१) प्रतिवन्धात्मक बाक्यांश बाहिरको हुँदा उक्त बाक्यांशसँग बाझिएको हुँदा ऐन प्रारम्भ भएकै मिति देखि लागू हुने गरी अमान्य घोषित हुने ठहर्छ ।” ( ने.का.प. २०५३, अंक ६, निर्णय नं. ६२०५, आदेश मिति २०५३।६।८ )

अन्त्यमाः संविधानले नदिएको छुट कानूनले वा कानूनको व्याख्याले दिएमा “आयोगको कार्यक्षेत्रमा सारवान रुपले कटौती हुन गई आयोगको प्रभावकारितामा प्रतिकूल असर पर्न जान्छ” भन्ने माननीय न्यायधीश लक्ष्मण प्रसाद अर्यालले २७ वर्ष अगाडि जुन दूरदर्शी राय दिनु भएको थियो, अहिले व्यवहारमा त्यो प्रमाणित भएको छ । ठुलाठुला भ्रष्टाचारका काण्डमा मुछिएका उच्च अधिकारी नीतिगत घुम्टोभित्र चोखिंदै जाने अवस्था झाँगिएको छ । विगतका संविधानको तुलनामा सुशासनको मूल्य मान्यतालाई दरोसँग आत्मसात वर्तमान संविधानले गरेको छ ।

सन् २०११ देखि नेपाल भ्रष्टाचार विरुद्ध महासन्धिअन्तर्गतको दायित्वप्रति निरन्तर प्रतिवद्ध रहँदै आएको छ । तर भ्रष्टाचार र कुशासनको अन्त्यको प्रगति देखाउन असमर्थ छ । विगतको सशस्त्र द्वन्द्व, राजनीतिक र सामाजिक आन्दोलनको कारक तत्वको रुपमा विस्तृत शान्ति सम्झौता र त्यसपछिका राजनीतिक दस्तावेजहरुमा पनि स्वीकार गरिएको छ । नेपालको आर्थिक सामाजिक दुरावस्थाको कारकका रुपमा रहेको भ्रष्टाचार र कुशासनका समस्यालाई समयमा नै सम्बोधन नगर्नु भनेको भविश्यका लागि पनि द्वन्द्व र अशान्तिको कारक जोगाई राख्नु हो ।

भ्रष्टाचार र कुशासनका जरा काट्न र यसको समुल अन्त्यको दिशामा तिव्र गतिले अगाडि बढ्नका लागि भ्रष्टाचार विरुद्धको कानुनी संरचना (फ्रेमओर्क) भित्र नै शून्य सहनशीलतालाई सुनिश्चित गर्न जरुरी छ । त्यसतर्फ नवनिर्वाचित संसद र त्यसले जन्माउने नयाँ सरकारको तत्काल ध्यान जान जरुरी छ । अब बन्ने सरकारले उल्टो प्रगति होईन सुल्टो प्रगतिपथमा पाइला चाल्न जरुरी छ ।

नवनिर्वाचित जनप्रतिनिधिहरुलाई नीतिगत भ्रष्टाचारको मुल जरा काट्ने प्रेरणा प्राप्त होस् । संसदमा निरपेक्ष वहुमत कमाण्ड गर्ने बालेन नेतृत्वको रास्वपा सरकारले नीतिगत भ्रष्टाचारको कानुनी जरा काटोस्, सुशासनको कसीमा खरो उत्रियोस ! नीतिगत भ्रष्टाचारका लागि दण्डहीनतामा लाभ देख्ने राजनीतिको समुल अन्त्य होस् । जेन-जी आन्दोलनको मर्म र भावना अनुरुप राज्यको प्रयासहरु सुशासनतर्फ अगाडि बढ्दै जाउन् । शुभकामना ।

(बरिष्ठ अधिवक्ता चापागाईं जवाफदेहिता निगरानी समितिका संयोजक हुन् ।)