‘टनकपुर’लाई सम्झाउने अर्को ‘सम्झौता’ : तीन दशकपछि फेरि उठ्यो सन्धि र सम्झौताबीचको संवैधानिक बहस

काठमाडौं । सरकारले आफ्नो पहिलो सय दिनको उपलब्धि सार्वजनिक गर्दा कानून, न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयले दुई महत्वपूर्ण अन्तर्राष्ट्रिय कानुनी दस्तावेजलाई विशेष उपलब्धिका रूपमा उल्लेख गरेको छ । एकतर्फ, नेपाल र चीनबीचको पारस्परिक कानुनी सहायता सम्बन्धी सन्धि ‘Treaty’ ले आवश्यक प्रक्रिया पूरा गरी १४ मे २०२६ देखि कार्यान्वयनमा आएको छ । अर्कोतर्फ, नेपाल र भारतबीच भएको पारस्परिक कानुनी सहायता सम्बन्धी सम्झौता ‘Agreement’ लाई नेपाल सन्धि ऐन, २०४७ को दफा १० बमोजिम प्रतिनिधिसभामा जानकारीका लागि पेस गरिएको र त्यसको कार्यान्वयनका लागि कूटनीतिक माध्यमबाट आवश्यक पत्राचार सम्पन्न भएको जानकारी दिइएको छ ।

यी उपलब्धिमध्ये एउटा विषयले भने कानुनी वृत्तमा तीन दशकअघिको एउटा चर्को विवादलाई फेरि स्मरण गराएको छ । त्यो हो-  ‘सम्झौता’ शब्द ।

प्रतिनिधिसभामा कानूनमन्त्री सोविता गौतमले भारतसँग भएको Agreement on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters प्रस्तुत गरेपछि अन्तर्राष्ट्रिय कानुनी दायित्व सिर्जना गर्ने दस्तावेजलाई “सम्झौता” भनेर प्रस्तुत गर्दा त्यसको संवैधानिक हैसियतमा कुनै परिवर्तन आउँछ कि आउँदैन ? भन्ने संबैधानिक प्रश्न उब्जाएको छ । 

यो प्रश्न नयाँ होइन । यही प्रश्नले तीस वर्षअघि नेपालको राजनीति, संसद् र सर्वोच्च अदालतलाई एउटै बहसको मैदानमा उभ्याएको थियो ।

त्यतिबेला पनि सरकारको दाबी उस्तै थियो-  यो केवल “सम्झौता” हो । तर ‘सम्झौता’ मात्र हो भनि टारिएको बिषयलाई सर्वोच्च अदालतले नामभन्दा दस्तावेजको वास्तविक प्रकृति र प्रभाव हेर्नुपर्ने सिद्धान्त स्थापित गरिदिएको थियो ।

एउटा शब्द, जसले संविधानसम्मको बहस जन्मायो

टनकपुर विवादको सुरुआत महाकाली नदीसँग जोडिएको जलस्रोतको उपयोगबाट भएको थियो ।

ब्रिटिश शासनकालमै भारतले महाकाली नदीको पानी उपयोग गर्न थालेको थियो । शारदा ब्यारेज निर्माण भएपछि समयक्रममा त्यो संरचना जीर्ण बन्दै गएको थियो । भारतले टनकपुर क्षेत्रमा नयाँ बाँध निर्माण गर्ने योजना अघि बढाएकाले त्यसका लागि नेपालतर्फको केही भूभाग आवश्यक परेको थियो ।

बहुदलीय व्यवस्थाको पुनःस्थापनापछि भारतले नेपालसँग आवश्यक भूमि उपलब्ध गराइदिन आग्रह गर्‍यो । तत्कालीन प्रधानमन्त्री कृष्णप्रसाद भट्टराईले सहमति नजनाए पनि पछिल्लो सरकारले भारतसँग सहमति गर्‍यो । नेपालले केही भू-भाग उपलब्ध गराउने र त्यसको बदलामा विद्युत् तथा पानी प्राप्त गर्ने सहमति भयो ।

सरकारले यसलाई पूर्ण सन्धि नभई कार्यकारी तहको ‘सम्झौता’ मात्र भएको व्याख्या गर्‍यो । यहीबाट विवाद सुरु भयो । आलोचकहरूले प्रश्न उठाए- यदि यो दस्तावेज अन्तर्राष्ट्रिय स्तरमा दुई सार्वभौम राष्ट्रबीच अधिकार र दायित्व सिर्जना गर्ने लिखित सम्झौता हो भने, केवल “सम्झौता” भनेर संसद्को अनुमोदनबाट बचाउन मिल्छ ?

सर्वोच्च अदालतले कहाँ कोरिदियो सीमा ?

यही प्रश्न लिएर अधिवक्ता बालकृष्ण न्यौपाने सर्वोच्च अदालत पुगे । पूर्ण इजलासले ‘निर्णय न: ६५३१ ‘ गरेको ऐतिहासिक फैसलाले नेपालको सन्धि सम्बन्धी संवैधानिक अभ्यासमा नयाँ मानक स्थापित गरिदियो ।

अदालतले अन्तर्राष्ट्रिय दस्तावेजको कानुनी स्वरूप त्यसको नामबाट नभई, त्यसले राज्यमा सिर्जना गर्ने अधिकार, दायित्व र प्रभावबाट निर्धारण हुने व्याख्या गर्‍यो । विशेष गरी प्राकृतिक स्रोत, सीमा, नदी वा राष्ट्रिय हितसँग जोडिएका विषयमा कार्यपालिकाले केवल “सम्झौता” भनेर टुंग्याउन नसक्ने र संवैधानिक प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्ने सिद्धान्त स्थापित भयो ।

यही फैसलाले टनकपुर विवादलाई संसद्मा पुर्‍यायो र पछिल्लो राजनीतिक घटनाक्रमले महाकाली सन्धिसम्मको बाटो खोलिदियो ।

टनकपुरबाट महाकालीसम्म

सर्वोच्च अदालतले टनकपुर सम्बन्धी दस्तावेजलाई संसद्को अनुमोदनबिनै कार्यान्वयन गर्न नमिल्ने व्याख्या गरेपछि सरकार कानुनी र राजनीतिक दुवै दबाबमा पर्‍यो । कार्यपालिकाले कार्यकारी निर्णयका रूपमा अघि बढाएको विषय अब संसद्को अधिकार क्षेत्रभित्र प्रवेश गरिसकेको थियो ।

यही पृष्ठभूमिमा टनकपुरलाई छुट्टै सहमतिका रूपमा अघि बढाउनुको सट्टा महाकाली नदीको समग्र उपयोग, जलस्रोतको बाँडफाँड, विद्युत् उत्पादन तथा नदी व्यवस्थापनलाई एउटै कानुनी ढाँचामा समेट्ने अवधारणा अघि सारियो। त्यसैबाट पछि महाकाली सन्धि को आधार तयार भयो ।

महाकाली सन्धिले टनकपुर बाँधलाई मात्र होइन, शारदा ब्यारेज, टनकपुर आयोजना र प्रस्तावित पञ्चेश्वर बहुउद्देश्यीय आयोजनालाई समेत एउटै ढाँचाभित्र समेट्ने प्रयास गर्‍यो । यससँगै टनकपुरलाई लिएर उठेको संवैधानिक विवाद पनि व्यापक सन्धिको बहसभित्र रूपान्तरित भयो ।

त्यसबेला महाकाली सन्धिको पक्ष र विपक्षमा तीव्र राजनीतिक बहस चल्यो । समर्थकहरूले यसलाई नेपाल-भारत जलस्रोत सहकार्यको नयाँ अध्यायका रूपमा चित्रण गरे भने आलोचकहरूले टनकपुर विवादलाई नयाँ नाम दिएर वैधानिकता दिलाउने प्रयास भएको आरोप लगाए । अन्ततः संसद्बाट आवश्यक दुईतिहाइ बहुमत प्राप्त भएपछि २०५२ साल माघ २९ गते तत्कालीन प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवा र भारतीय प्रधानमन्त्री पी. वी. नरसिंह रावले महाकाली सन्धिमा हस्ताक्षर गरे ।

यसरी टनकपुरमा सुरु भएको ‘सम्झौता कि सन्धि?’ भन्ने संवैधानिक प्रश्न अन्ततः महाकाली सन्धिसम्म आइपुग्दा संसद्को अनुमोदनमार्फत टुंगोमा पुग्यो । यही घटनाक्रमले नेपालमा अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व सिर्जना गर्ने दस्तावेजको कानुनी हैसियत केवल त्यसको नामले होइन, त्यसको विषयवस्तु र संवैधानिक प्रक्रियाले निर्धारण गर्छ भन्ने अभ्यासलाई थप मजबुत बनायो ।

अहिलेको सम्झौता किन चर्चामा ?

यसपटकको दस्तावेज जलस्रोत, सीमा वा भूभागसँग सम्बन्धित होइन । यो नेपाल र भारतबीच आपराधिक मुद्दाको अनुसन्धान, अभियोजन र न्यायिक प्रक्रियामा पारस्परिक कानुनी सहयोग गर्ने उद्देश्यले गरिएको Mutual Legal Assistance in Criminal Matters  सम्बन्धी Agreement हो  । यसले प्रमाण संकलन, सूचना आदानप्रदान, न्यायिक सहयोग तथा सीमा पार हुने अपराधको अनुसन्धानलाई कानुनी आधार दिने अपेक्षा गरिएको छ ।

यद्यपि सरकार आफैंले यसलाई नेपाल सन्धि ऐन, २०४७ को दफा १० अन्तर्गत प्रतिनिधिसभामा जानकारीका लागि पेस गरेको तथ्यले एउटा कानुनी प्रश्न भने उठाएको छ ।

यदि कुनै अन्तर्राष्ट्रिय दस्तावेज नेपालको सन्धि सम्बन्धी कानुनी व्यवस्थाअन्तर्गत संसद्सम्म पुग्छ भने त्यसलाई सार्वजनिक रूपमा केवल “सम्झौता” भनेर उल्लेख गर्नु पर्याप्त हुन्छ कि हुँदैन ?

संविधानले के भन्छ ?

नेपालको संविधानको धारा २७९ ले नेपाल राज्य वा नेपाल सरकार पक्ष हुने “सन्धि वा सम्झौता” को अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन संघीय कानूनबमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ ।

यही धाराले शान्ति तथा मैत्री, सुरक्षा, सीमाना र प्राकृतिक स्रोतसँग सम्बन्धित विषयमा हुने सन्धि वा सम्झौताका लागि संघीय संसद्का दुवै सदनको दुईतिहाइ बहुमत आवश्यक पर्ने व्यवस्था पनि गरेको छ । साधारण प्रकृतिका केही सन्धि वा सम्झौतामा भने प्रतिनिधिसभाको साधारण बहुमत पर्याप्त हुन सक्ने संवैधानिक व्यवस्था छ ।

अर्थात् संविधानले “सन्धि” र “सम्झौता” दुवै शब्द प्रयोग गरे पनि अन्तर्राष्ट्रिय दस्तावेजको संवैधानिक हैसियत निर्धारण गर्दा त्यसको नामभन्दा विषयवस्तु र कानुनी प्रभावलाई महत्व दिएको देखिन्छ ।

नामको होइन, प्रकृतिको बहस

चीनसँगको दस्तावेजलाई सरकारले सन्धि भनेको छ । भारतसँगको दस्तावेजलाई सम्झौता भनेको छ । तर दुवै अन्तर्राष्ट्रिय कानुनी दस्तावेज हुन् ।

यही कारणले अहिलेको बहस शब्दको अनुवादभन्दा पनि संवैधानिक अभ्याससँग जोडिएको छ।

कुनै अन्तर्राष्ट्रिय दस्तावेजको शीर्षक ‘सम्झौता’ भएकैले नेपालको संवैधानिक अर्थमा त्यसलाई स्वतः सन्धि नमान्ने हो कि, वा अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व सिर्जना गर्ने दस्तावेज भएकाले त्यसको कानुनी प्रकृतिलाई प्राथमिकता दिनुपर्ने हो भन्ने प्रश्न फेरि उठेको छ ।

तीन दशकअघि टनकपुर विवादले यही प्रश्न सर्वोच्च अदालतसम्म पुर्‍याएको थियो ।

आज भारतसँगको पारस्परिक कानुनी सहायता सम्बन्धी सम्झौताले त्यसै बहसलाई नयाँ सन्दर्भमा फेरि स्मरण गराएको छ । विषय फरक छ, दस्तावेज फरक छ, तर संवैधानिक जिज्ञासा उही छ- ‘नाम परिवर्तन हुँदैमा अन्तर्राष्ट्रिय दस्तावेजको कानुनी हैसियत परिवर्तन हुन्छ, कि हुँदैन ?’