संवैधानिक अंगको विधिशास्त्रीय अवधारणा

राज्यको उत्पत्ति हुँदा शासन गर्ने जिम्मेवारी राजाबाट प्रयोग हुँदै आएको थियो । समय क्रममा राजाले सम्पूर्णरुपमा शासन गर्ने प्रणालीको गम्भीर आलोचना भयो र विकल्पहरुबारे छलफल हुन थाल्यो । विधिशास्त्रको विकास क्रमसँगै ‘पोजेटिभिजम’ को विकास भयो । उक्त अवधारणाअनुसार कानून सार्वभौम सत्ताले निर्माण गर्छ, कानूनलाई सबैले पालना गर्नु पर्दछ र कानून उल्लंघन गर्नेलाई दण्डित गर्नुपर्छ भन्ने मान्यता विश्वभर विकसित भयो । परिणामस्वरुप सम्पूर्णरुपले शासन गर्दै आएका राजाहरुमा निरंकुशताले झनै चरम रुप लिन थाल्यो । त्यही वैचारिक धरातलमा विश्व राजनीतिमा हिटलरको जन्म भयो । सार्वभौमसत्ताले बनाएको कानूनको पालना नगरे दण्डित गर्ने सिद्धान्तमा टेकेर शक्तिको राप बढ्दै गयो ।

मानिसको प्रवृत्ति नै यस्तो हुन्छ कि आफूसँग भएको शक्ति र सम्पत्ति पुग्यो वा धेर भयो भन्ने हुँदैन । शासन गर्ने सम्पूर्ण अधिकार सुम्पिएका राजाहरुमा यस प्रकारको सोच आउनु स्वाभाविकै हो ।

कानूनको विश्लेषणात्मक सम्प्रदाय वा पोजेटिभिजम (Analytical School of thought) अनुसार सार्वभौम सत्ताले बनाएको कानून मात्रै मान्य हुने र दण्डको बलमा त्यो लागु हुने प्रचलन जव विश्वमा चल्यो, त्यसबेला प्राकृतिक कानूनी सम्प्रदाय रक्षात्मक बन्न पुग्यो । न्याय, नैतिकता, कर्तव्य वा धार्मिक मान्यतामा चलेको शासनलाई यसले मान्यता दिन छाड्यो । नैतिकता र कर्तव्यलाई कानून विधाबाट अलग राखेर हेरिनु पर्छ भन्ने बहस शुरु भयो । त्यहीबेला केल्सनले कानूनमा शुद्धताको सिद्धान्त (Pure Theory of Law) को वकालत गरे ।

सार्वभौम सत्ताले बनाएको लिखित कानूनको आडमा निरंकुश शासन उर्लन थालेपछि विश्वभरका जनता आक्रान्त बने । जसका कारण सार्वभौमसत्ताले जारी गर्ने लिखित कानूनलाई अन्याय र निरंकुशताको जड मान्न थालियो ।

त्यसै समयमा प्राकृतिक कानूनी सम्प्रदायले (Naturalism) कानून मानेका विषयहरु न्याय, नैतिकता, कर्तब्य, धार्मिक मान्यता वा धार्मिक आधारमा चलेको शासन नै न्यायको आधार रहेछ भन्ने निश्कर्ष निकाल्न थालियो । त्यससँगै निषेध भएको प्राकृतिक कानूनी सम्प्रदाय पुनः अस्तित्वमा आयो । समाजमा नैतिकता, कर्तव्य र धार्मिकता भए मात्रै न्याय हुन्छ भन्ने पक्षको वकालत हुन थाल्यो, जसलाई विधिशाश्त्रमा प्राकृतिक कानूनको पुनरागमन (Revival  of Naturalism) भन्ने गरिन्छ ।

शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्त, संवैधानिक आयोग र मन्टेस्क्यु

न्याय स्थापना, शासन सत्ताको सन्तुलन र जनमुखी नेतृत्व कसरी सम्भव हुन्छ भन्ने अध्ययनका क्रममा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त आविष्कार भयो । शासनलाई न्यायपूर्ण र सन्तुलित बनाउन सार्वभौमसत्ताका नाममा जारी गरिएका लिखित कानूनको निरंकुशताको अन्त्य गर्नका लागि विकसित गरिएको प्रणाली हो– शक्ति पृथकीकरण । यस सिद्धान्तका प्रवर्तक फ्रान्सेली चिन्तक मन्टेस्क्यु हुन् ।

मन्टेस्क्युले तत्कालीन निरंकुश शासनको नियन्त्रणको विषयमा गहन अध्ययन गरी आफ्नो प्रसिद्ध कृति The Spirit of Laws (1748) मा राज्यको शक्ति तीन अंगमा बाँडिनुपर्ने सिद्धान्तको विकास गरे । उनले राज्यका मुख्य तीनवटा काम हुने उल्लेख गरे । उनका अनुसार कानून बनाउने, कानूनको कार्यान्वयन गर्ने र कानूनको व्याख्या गर्ने राज्यका तीन काम हुन् ।

मन्टेस्क्युले आफ्नो पुस्तकमा उल्लेखित तीन काम क्रमशः विधायिका, कार्यपालिका, र न्यायपालिकामार्फत हुनु पर्ने र यसका लागि राज्यमा फरक–फरक तीन अंग बनाइनुपर्ने मत राखे । यसले शक्ति दुरुपयोग रोक्ने र नागरिकको स्वतन्त्रता सुरक्षित गर्ने मन्टेस्क्युको तर्क छ ।

तत्कालीन विश्व राजनीतिक व्यवस्थामा राज्यको सम्पूर्ण शक्ति एउटैका हातमा सीमित हुँदा निरंकुशता जन्मिएको र तीनवटै शक्ति पृथक ठाउँमा रहेमा नियन्त्रण र सन्तुलन कायम हुने मन्टेस्क्युको निष्कर्ष हो । आजको लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली मन्टेस्क्युको यही शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त बरदान बन्न पुगेको छ र यो विश्वभर सम्पूर्ण देशले लोकतन्त्रको अपरिहार्य तत्वका रुपमा यो सिद्धान्तलाई अभ्यास गर्दै आएका छन् ।

शक्ति पृथकीरणको सिद्धान्तको सार भनेको मानिसको नरंकुश प्रवृत्तिलाई नियन्त्रण गर्न प्रणालीमार्फत मात्र सम्भव हुन्छ र एउटा अंगको सदस्य भएको व्यक्ति अर्को अंगको सदस्य बन्न हुँदैन भन्ने हो । यसै मान्यताबमोजिम हाल विश्वका शासन प्रणालीको विकास भएको भएता पनि मुख्यतः राष्ट्रपतीय प्रणाली र संसदीय प्रणालीमा शक्ति पृथकीकरणको प्रयोग तुलनात्मक रुपमा फरक पाइन्छ ।

राष्ट्रपतीय प्रणालीमा राष्ट्रपति र उसको मन्त्रिपरिषद संसद सदस्य भन्दा फरक ब्यक्ति हुन्छन् भने संसदीय प्रणालीमा मन्त्री बन्नका लागि संसदको सदस्य हुन अनिवार्य गरिएको हुन्छ । जुन, एकै व्यक्ति एकभन्दा बढी अंगको सदस्य हुनु हुँदैन भन्ने मान्यताको विपरीतजस्तो देखिन्छ । कतिपय अभ्यासका क्रममा संसदीय प्रणालीमा संसद र सरकार एकैसरह हुने र न्यायपालिका मात्रै छुट्टै अंगजस्तो हुने अवस्था पनि देखिन्छ ।

मन्टेस्क्युले शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त प्रतिपादन गरेलगत्तै यस सिद्धान्तमा पनि विभिन्न दृष्टिकोणहरु बन्न थाले । यो काल्पनिक हो वा प्रयोगमुखी भन्ने सवालमा व्यापक छलफल हुँदा नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्त (Check And Balance) शक्ति पृथकीकरणसँगै गाँसिएर नयाँ विचारको उद्भव भयो । यस अवधारणाको विकास अमेरिकी संविधान निर्माणकर्ताले संविधान लेखनका क्रममा फिलाडेल्फिया कन्भेन्सनमा गरेका हुन् ।

कार्यपालिका, विधायिका र न्यायपालिका पृथक भए पनि एउटाले अर्कोलाई नियन्त्रण गर्न सक्ने व्यवस्था हुनुपर्छ भन्ने मान्यता यसको हो । यसले कुनै अङ्गलाई सर्वशक्तिमान हुन नदिई लोकतन्त्रलाई सुरक्षित राख्छ । उदाहरणका लागि– विधायिकाले कानुन बनाउँछ तर कार्यपालिकाले मात्र लागू गर्न सक्छ । यसरी कार्यान्वयन भएको कानून न्यायपालिकाले मात्रै संविधानअनुरूप छ कि छैन भनेर मूल्याङ्कन गर्छ वा संवैधानिक सर्वोच्चता कायम गर्छ ।

शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तले शक्तिलाई सैद्धान्तिक बाँडफाँड गरेको छ भने नियन्त्रण र सन्तुलनले अझ पनि शक्ति दुरुपयोग हुन्छ कि भन्ने दृष्टिकोणका आधारमा नागरिकको स्वतन्त्रता सुनिश्चित गर्छ र लोकतन्त्रलाई दीर्घकालीन बनाउँछ ।

संवैधानिक अंग र शक्ति पृथकीकरण

संवैधानिक अङ्ग भन्नाले सामान्य भाषामा संविधानमा प्रवन्ध गरिएका संवैधानिक एवं कानुनी अस्तित्व पाएको र स्वतन्त्र तरिकाले काम गर्ने राज्यको निकाय भन्ने बुझिन्छ । विधायिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका त आधारभूत संवैधानिक अङ्ग नै हुन्, जसलाई राज्यका तीन अंगका रुपमा बुझिन्छ । शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तका आधारमा सुशासनलाई सुनिश्चित गर्नका लागि थप संवैधानिक अंगहरुको आवश्यकता परेको हो ।

शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तलाई अनुसरण गर्दै संयुक्त राज्य अमेरिकामा संविधान बनेसँगै पश्चिमा युरोपेली मुलुकमा पनि संविधान बन्ने लहर चल्यो । पश्चिमा मुलुकले लोकतान्त्रिक प्रणालीलाई संस्थागत गरी संविधान निर्माण गरे ।

यस क्रममा लोकतन्त्रलाई बलियो बनाउन पारदर्शिता र जवाफदेहिताका साथै स्वार्थको द्वन्द्वबाट मुक्त बनाउनका लागि स्वतन्त्र र निष्पक्ष संबैधानिक अंगको स्थापना गरिएको हो । संबैधानिक अंगको निष्पक्षतालाई सुनिश्चत गर्न यसका पदाधिकारीहरुको नियुक्ति, बर्खास्ती र लेखा परीक्षणसमेत कार्यपालिका वा सरकारले भन्दा फरक निकायबाट हुने प्रवन्ध गरियो ।

नेपालको संविधानले संबैधानिक आयोगहरुको कामको वार्षिक प्रतिवेदन राष्ट्रपतिसमक्ष पेश गर्ने र राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्रीमार्फत संसदमा पेश गर्ने व्यवस्था गरेको छ । उक्त प्रतिवेदनको कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवारी सरकारका तीनै निकायको रहन जान्छ ।
नेपालको संविधानमा संबैधानिक अंगलाई संबैधानिक आयोगहरुबाट सम्बोधन गरिएको छ । आयोगका पदाधिकारी नियुक्त गर्ने प्रयोजनका लागि सरकार, प्रमुख प्रतिपक्षी दल, संसद र न्यायपलिका समेतको प्रतिनिधित्व भएको संवैधानिक परिषदको गठन गरिएको छ । संबैधानिक परिषदको सिफारिसमा संसदीय सुनुवाई सम्पन्न भएपश्चात आयोगका अध्यक्ष र पदाधिकारीको नियुक्ति राष्ट्रपतिले गर्ने प्रावधान छ । यस्ता आयोगका पदाधिकारीले राजीनामासमेत राष्ट्रपतिसमक्ष नै दिने व्यवस्था छ । उनीहरुलाई हटाउन परेमा संसदबाट महाअभियोग लगाएर मात्रै हटाउन मिल्ने संवैधानिक प्रावधान रहेको छ ।

लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा न्यायपालिका र व्यवस्थापिकाको अधिकार क्षेत्रमा नपर्ने कार्यहरु सरकार वा कार्यपालिको क्षेत्रधिकारभित्र पर्दछन् । कतिपय त्यस्ता कार्यहरु सरकारले आफैं प्रयोग गर्दा स्वतन्त्र र निष्पक्षतामा समस्या आउँछ र लोकतन्त्रमाथि चुनौती उत्पन्न हुन्छ ।

यस प्रकारका कार्यहरु सरकार आफैंले नगरी संवैधानिक अंगहरुमार्फत सम्पादन गरेमा निष्पक्ष हुन्छ । जस्तै– निर्वाचन सम्पन्न गर्नका लागि निर्वाचन आयोग र भ्रष्टाचार नियन्त्रणका लागि अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगका कामलाई लिन सकिन्छ । यस्ता कामहरुको जिम्मा कार्यपालिका आफैंले लिँदा स्वतन्त्र र निष्पक्षताको औचित्य रहँदैन । त्यसर्थ, संबैधानिक अंगहरुलाई कार्यपालिका वा सरकार भन्दा स्वतन्त्र र समान स्तरमा राखिएको हुन्छ ।

संबैधानिक अंगहरुको स्थापना कार्यपालिकासँग नियन्त्रण र सन्तुलनका लागि गरिएको हो । साथै, स्वार्थको द्वन्द देखिने कार्यहरुको नेतृत्व कार्यपालिका आफैंले गरेमा निष्पक्षता नहुने भएकाले विश्वका संविधानमा संबैधानिक अंगहरुको व्यवस्था गरिएको हो ।

अब नेपालको संविधानले परिभाषित गरेका संवैधानिक आयोगहरुको चर्चा गरौं ।

नेपालको संविधानले १३ वटा संवैधानिक आयोगहरुको प्रवन्ध गरेको छ । तीमध्ये ६ वटा स्थायी प्रकृतिका आयोगहरु छन् भने ७ वटा अस्थायी प्रकृतिका छन् । स्थायी प्रकृतिका आयोगहरुमा अख्तियार, महालेखा, निर्वाचन आयोग, लोकसेवा, राष्ट्रिय मानवअधिकार आयोग र वित्त आयोग पर्दछन् ।

अस्थायी आयोगहरुमा महिला, दलित, आदिवासी–जनजाति, मधेसी, मुस्लिम र थारु आयोहरु पर्दछन् । यी आयोगहरु संविधान बनेको १० वर्षमा पुनरावलोकन गरिने भनिएकाले अस्थायी प्रकृतिका रहेका छन् ।

अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग : नेपालको संविधानको धारा २३८ मा सार्वजनिक पद धारण गरेका पदाधिकारीहरुलाई जनताप्रति उत्तरदायी बनाउन र उनीहरुका क्रियाकलाप जनताको हितमा लगाउन सचेतकका रुपमा कार्य गर्ने संस्थाको राज्यलाई आवश्यकता पर्ने र संविधान तथा कानुन अन्र्तगतका पदाधिकारीहरुले आफूमा अन्तरनिहित अधिकारको प्रयोग गर्दा अख्तियारको दुरुपयोग भए/नभएको सम्बन्धमा छानविन गरी उपचारको व्यवस्था मिलाउने उद्देश्यले स्वतन्त्र र निष्पक्ष रुपमा कार्य गर्ने संस्थाको रुपमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको व्यवस्था गरिएको छ । उक्त आयोगले गरेको अनुसन्धानका आधारमा भ्रष्टाचारको अभियोजन र निरुपण गर्न एक छुट्टै विशेष अदालतसमेत गठन गरिएको छ ।

महालेखा परीक्षक : संविधानको धारा २४० मा सार्वजनिक सम्पत्तिको परीक्षण गर्ने र अनुचित व्यय भएको देखेमा व्यवस्थापिकाको ध्यानाकर्षण गराउन महालेखा परीक्षकलाई स्वतन्त्र निकायका रुपमा व्यवस्था गरिएको छ । संवैधानिक विकासको शुरुवात देखि नै सरकारी विभाग र अड्डा अदालतहरुको स्याहा, श्रेस्ता र हिसाबको लेखा परीक्षण गराउन स्वतन्त्र निकायका रुपमा महालेखा परीक्षकको व्यवस्था गरिँदै आएको छ ।

लोक सेवा आयोग : संविधानको धारा २४२ मा जनताका प्रतिनिधिद्वारा निर्मित कानुन कार्यकारिणीका नीतिलाई सफल रुपमा कार्यान्वयन गराउन निष्पक्ष तथा स्वतन्त्र निजामति सेवाको आवश्यकता पर्छ । यसै अनुरुप विगतमा पनि वैधानिक कानुन, २००४ मा दरखास्त परिषदको व्यवस्था गरिएको थियो । २००७ सालको जन क्रान्तिपछि निर्माण भएका सबै संविधानमा स्वतन्त्र निकायका रुपमा लोक सेवा आयोगको व्यवस्था गरिँदै आएको देखिन्छ । वर्तमान संविधानमा पनि निजामति सेवालाई प्रभावकारी बनाउन निष्पक्ष तथा स्वतन्त्र निकायका रुपमा लोक सेवा आयोगको व्यवस्था गरिएको छ ।

निर्वाचन आयोग : स्वतन्त्र र स्वच्छ निर्वाचनबाट नै प्रजातान्त्रिक संस्थाहरु सबल हुन्छन् । लोकतन्त्रका आधारभूत आवश्यकता मध्ये स्वच्छ निर्वाचन लोकतन्त्रको एक महत्वपूर्ण मेरुदण्ड हो । यही निष्पक्ष संस्थाको आवश्यकता र महत्वलाई हृदयङ्गम गरी नेपालको संवैधानिक इतिहासको शुरुवातदेखि नै निर्वाचन आयोगको संवैधानिक व्यवस्थालाई स्वीकारिँदै आएको छ । वर्तमान संविधानमा पनि स्वतन्त्र र निष्पक्ष निर्वाचन गराउन निर्वाचन आयोगको संवैधानिक व्यवस्था गरिएको छ । निर्वाचन आयोगका पदाधिकारीहरु स्वतन्त्र र निष्पक्ष हुन आवश्यक हुने हुँदा निजहरुको नियुक्ति एक स्वतन्त्र रुपको संवैधानिक परिषदको सिफारिसमा राष्ट्रपतिले गर्ने व्यवस्था गरिएको छ ।

राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोग : संविधानको धारा २४८ अनुसार प्रत्येक नागरिकको न्यूनतम मानव अधिकारको सुरक्षा राज्यले गर्नुपर्दछ । खासगरी मानव अधिकारको विश्वव्यापी मूल्य मान्यता र अन्तराष्ट्रिय कानुन तथा संयुक्त राष्ट्र संघको मानव अधिकारसम्बन्धी सन्धि सम्झौता एवं अभिसन्धिहरुको परिपालना गराउँदै सरकारकै विभिन्न तह र तप्कामा रहेका पदाधिकारीबाट आफूलाई प्राप्त अधिकारको दुरुपयोग रोक्न एउटा स्वतन्त्र एवं स्वायत्त संवैधानिक आयोगको व्यवस्था भएको हो ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग : संविधानको धारा २५० मा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था छ । संघीय सञ्चित कोषबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्न यो आयोग बनाइएको हो । संघीयताको कार्यन्वयन र प्रभावकारीतामा तिनै तहको सरकारबीच समन्वयात्मक भूमिका खेल्न र खास गरी वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन गर्न स्वतन्त्र अंगका रुपमा यो आयोग गठन भएको हो ।

माथि चर्चा गरिएका आयोगहरु नेपालको संविधानले स्थायी आयोगका रुपमा स्थापना गरेको छ । तर केही आयोगहरुलाई १० वर्षमा पुनरावलोकन गर्ने गरी अस्थायी आयोगका रुपमा संविधानमा राखिएका छन्, जसलाई ‘अन्य आयोगहरु’ भनिएको छ ।

अन्य आयोग र संविधान पुनरावलोकनको सन्दर्भ

नेपालको संविधानमा राष्ट्रिय महिला आयोग (धारा २५२), राष्ट्रिय दलित आयोग (धारा २५५), राष्ट्रिय समावेशी आयोग (धारा २५८), आदिवासी जनजाति आयोग (धारा २६१), मधेसी आयोग (धारा २६२), थारू आयोग (धारा २६३) र मुस्लिम आयोग (धारा २६४) लगायतका आयोगहरुको प्रवन्ध गरिएको छ ।

यी संवैधानिक आयोगहरु कार्यपालिकाका कामहरुको नियमन, व्यवस्थापन, समन्वयात्क भूमिकाका लागि भन्दा पनि संविधानको मर्म र भावनाअनुरुप कार्यान्वयन र परिपालनाका लागि स्थापना गरिएका हुन् । यस्ता आयोगले राज्यशक्तिको विन्यास गर्नुका साथै शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त अनुसार लोकतन्त्रलाई मजबुद पार्ने विश्वास लिने गरिएको छ ।

नेपालको संविधानको धारा २६५ मा संविधान प्रारम्भ भएको मितिले दश वर्षपछि ‘अन्य आयोग’ हरुको पुनरावलोकन गर्ने ब्यवस्था छ । तर, यो पुनरावलोकान सम्वन्धी प्रावधान भाग २७ मा रहेका ‘अन्य आयोग’को हकमा मात्रै हो ।

यस्ता आयोगहरु उद्देश्य लक्षित हुने हुँदा निश्चित समयमा उद्देश्य पूरा भएपछि आयोगहरु आवश्यक नहुने वा कतिपयलाई एकै आयोग बनाई समन्वयात्मक रुपमा पुनर्गठन गर्नु पर्ने हुन सक्छ । यही दृष्टिकोणबाट संविधानको धारा २६५ को व्यवस्था गरिएको हो ।

समग्रतामा हेर्ने हो भने शक्तिपृथकीकरण, नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तको विकाससँगै संवैधानिक अंग र आयोगहरु बनेका हुन् । विश्वव्यापी संवैधानिक अभ्यास र त्यसको प्रतिफलस्वरुप यी संस्थाहरुको विकास गरिएको हो । स्वतन्त्र, निष्पक्ष भएर कार्यपालिकाका कामहरुको नियमन, ब्यवस्थापन, समन्वय गर्नका लागि कतिपय संवैधानिक आयोगहरु संक्रमणकालीन संरचनाका रुपमा बनाउने प्रचलन रही आएको छ ।

नेपालको संविधानको भाग २७ अन्तरगतका आयोगहरु संबैधानिक भावको कार्यन्वयन गर्न अस्थायी रुपमा खडा गरिएका आयोग हुन्, जसको उद्देश्य पूरा भएसँगै धारा २६५ बमोजिम पुनरावलोकन वा हेरफेर हुन सक्छ । यसका लागि संवैधानिक अंग वा आयोगहरुमाथि व्यापक पुनरावलोकनको बहस जरुरी छ ।

यो पनि–

संविधानको पुनरावलोकन : केलाउनैपर्ने कनिका

(अधिवक्ता मैनाली जस नेपालका सम्पादक हुन् ।)