संसद् छलेर अध्यादेश : संवैधानिक छोटो बाटो कि विधिको अवमूल्यन?

काठमाडौँ । ‘अब नयाँ संसदको बैठक बस्न कति समय लाग्ला ? १ हप्ता? २ हप्ता ? ३ हप्ता ? त्यस्तो के आपत्काल लागेको थियो र १-२ हप्तापनि कुर्न नसकिने? यो अध्यादेशले नयाँ जनादेशको मर्म मिचेको छ,नयाँ संसदको अधिकार मिच्ने प्रयास भएको छ। ‘

यो भनाइ सत्तारुढ दल राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) का सभापति रवि लामिछानेले ११ डिसेम्बर २०२२ मा फेसबुकमा लेखेका थिए।

त्यतिबेला संसदको विशेष अधिवेशन माग गरेर संसद् बैठक बोलाउने अवस्थामा सरकारले अध्यादेश ल्याएको थियो। रविले त्यसलाई “राजनीतिक निर्लज्जताको पराकाष्ठा” भनेर आलोचना गरेका थिए।

अहिले २०८३ वैशाखमा उस्तै दृश्य दोहोरिएको छ; तर झनै गम्भीर रूपमा।

सरकारले दुवै सदनको अधिवेशन आह्वान गरेर फेरि स्थगित गर्यो र संवैधानिक परिषद्, तथा सहकारी लगायत ५ वटा अध्यादेश राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलसमक्ष सिफारिस गरेको छ । सरकारको यो कदमप्रति तीब्र आलोचना भइरहेको छ । सँगसँगै रविको पुरानो स्टाटस पनि अहिले फेरि भाइरल भएको छ।

रास्वपाकै सांसद गणेश कार्कीले समेत सामाजिक सञ्जालमा लेखेका छन्-

`अध्यादेश सिफारिस भएको भन्ने कुरा, झन्डै दुईतिहाइ ल्याएको पार्टीका लागि अधिवेशन रोकेर अध्यादेश ल्याउनु पर्ने अवस्था हुनु ‘बाध्यता’ हो कि अरू नै भन्ने पछि खुल्ला तर यो बहादुरी भने होइन । अध्यादेश सँधै संविधानले दिएको अधिकार र विधि प्रयोग गर्दै नै आउने हो तर यसपटक पनि अध्यादेशको सिफारिस संविधानको हुबहु अक्षरमा आधारित छ, संविधानको मर्ममा होइन । संविधान अक्षरले बाँच्ने दस्तावेज होइन, मर्मको पालनाले जीवन्त रहने हो । संविधानका अक्षरले संविधानको मर्मलाई सिमित नगरोस् । र, विपक्षी दलले यस्तै बेलामा अध्यादेश ल्याउँदाखेरिका मैले उठाएका प्रश्नहरू अहिले पनि जीवित छन् ।`

संविधानले के भन्छ ?

नेपालको संविधानको भाग ९ (संघीय व्यवस्थापकीय कार्यविधि)अन्तर्गत धारा ११४ ले अध्यादेश सम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ।

यसलाई सरल भाषामा बुझौं :

(१)संघीय संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ।

(२) त्यसरी जारी भएको अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुनेछ।

तर, त्यस्तो अध्यादेश-

– जारी भएपछि बसेको संसदको दुवै सदनमा पेश गर्नुपर्छ। दुवै सदनले स्वीकार नगरेमा स्वतः निष्क्रिय हुन्छ।

– राष्ट्रपतिबाट जुनसुकै बेला खारेज हुन सक्छ।

– दुवै सदनको बैठक बसेको ६० दिन पछि स्वतः निष्क्रिय हुन्छ (बैठक अघिपछि बसेको अवस्थामा पछिल्लो बैठक बसेको दिनलाई आधार मानिन्छ)

अध्यादेश भनेको ‘आपत्कालीन औजार’ हो । संसद् नबसेका बेला अत्यावश्यक काम गर्नका लागि। यो स्थायी कानुन होइन, अस्थायी व्यवस्था मात्र हो जसलाई संसद्ले छिट्टै अनुमोदन गर्नुपर्छ।

अहिले के भइरहेको छ ?

सरकारले वैशाख ८ मा अधिवेशन आह्वान गर्‍यो , वैशाख १० मा “विशेष कारण” देखाएर स्थगित गर्यो र वैशाख १४ मा अध्यादेश सिफारिस गर्‍यो।

-संवैधानिक परिषद् अध्यादेश : प्रधानन्यायाधीश लगायत संवैधानिक निकायका रिक्त पदहरूमा नियुक्ति प्रक्रिया सहज बनाउने सम्भावित व्यवस्था। अहिले परिषद्मा सरकारलाई स्पष्ट बहुमत छैन। विगतमा केपी ओली सरकारले यस्तै अध्यादेशमार्फत क्वोरम र निर्णय प्रक्रिया संशोधन गरेर नियुक्ति गरेको थियो, जसले ठूलो विवाद निम्त्याएको थियो।

-सहकारी अध्यादेश : डुबेको ऋण असुली र ठगीमा संलग्नको सम्पत्ति (परिवारसहित) छानबिन गर्न बाधा फुकाउने व्यवस्था। सहकारी पीडितहरूका लागि यो सकारात्मक हुन सक्छ तर प्रक्रिया विवादास्पद बनेको छ।

यससँगै सरकारले विश्वविद्यालय, स्वास्थ्य र केही नेपाल ऐन संशोधन गर्न बनेका अध्यादेश जारी गर्न पनि राष्ट्रपतिसमक्ष सिफारिस गरेको छ।

दुईतिहाइ नजिकको बहुमत हुँदा पनि किन संसद्को सामान्य प्रक्रिया छोडेर अध्यादेशको बाटो? यो प्रश्न राजनीतिक र कानुनी क्षेत्रमा व्यापक रूपमा उठिरहेको छ।

सरकारले संसद् अधिवेशन स्थगित गरी अध्यादेशमार्फत कानुन निर्माण गर्ने निर्णय गरेपछि प्रमुख प्रतिपक्षी दलहरूले एकस्वरमा तीव्र विरोध जनाएका छन् । नेपाली कांग्रेस, नेकपा (एमाले), नेकपा, राप्रपा र श्रम संस्कृति पार्टीले संयुक्त रूपमा यस कदमलाई संसद् छल्ने गैरलोकतान्त्रिक प्रयास भएको आरोप लगाएका छन् ।

अध्यादेशको सिद्धान्त : आवश्यकता कि दुरुपयोग ?

अध्यादेश लोकतान्त्रिक शासन प्रणालीमा कार्यपालिकालाई दिइएको अस्थायी विधायिकी अधिकार हो। यसको मूल सिद्धान्त भनेको संसद् नबसेको बेला राज्य सञ्चालनमा तत्काल आवश्यकता परेमा कानुनी खालीपन पूर्ति गर्नु हो।

यो स्थायी कानुन निर्माणको विकल्प होइन, बरु आपत्कालीन वा अत्यावश्यक परिस्थितिमा मात्र प्रयोग गर्नुपर्ने अस्थायी औजार हो। तर नेपालमा यो सिद्धान्त बारम्बार उल्लङ्घन हुँदै आएको छ र अध्यादेशलाई राजनीतिक सुविधा तथा शक्ति केन्द्रीकरणको हतियार बनाइएको छ।

नेपालमा अध्यादेशको प्रावधान राजतन्त्रकालदेखि नै अस्तित्वमा थियो। १९५१ को अन्तरिम संविधानमा राजालाई संसद् बिना नै व्यापक अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार दिइएको थियो। १९६२ को पञ्चायत संविधानमा राजाको कार्यकारी अधिकार अझ मजबुत बनाइयो, जसअन्तर्गत १९६० देखि १९९० सम्म ठूलो संख्यामा अध्यादेश जारी भए। १९९० को संविधानमा पनि यो व्यवस्था कायम रह्यो भने २००७ को अन्तरिम संविधान र २०१५ को वर्तमान संविधानको धारा ११४ मार्फत यसलाई निरन्तरता दिइएको छ।

ऐतिहासिक तथ्यांकअनुसार, १९५९ देखि नै नेपालमा अध्यादेश जारी हुने क्रम सुरु भयो। पञ्चायतकालमा ६४ भन्दा बढी, १९९० पछि १८२ र २०१५ को संविधान लागू भएयता विभिन्न सरकारले ठूलो संख्यामा अध्यादेश जारी गरेका छन्।

केपी शर्मा ओलीको पहिलो कार्यकालमा मात्र ३१ वटा, शेरबहादुर देउवाका पालामा १५ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए। धेरैजसो अध्यादेश राजनीतिक दल विभाजन, संवैधानिक परिषद्को क्वोरम परिवर्तन र शक्ति सन्तुलन बिगार्ने उद्देश्यले ल्याइएको देखिन्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय प्रावधान

अध्यादेशको अवधारणा विश्वका धेरै लोकतान्त्रिक देशमा छ, तर प्रयोग, सीमा र नियन्त्रणमा ठूलो अन्तर छ।

भारतको संविधानको धारा १२३ नेपालको धारा ११४ सँग अत्यन्त मिल्दोजुल्दो छ। त्यहाँ पनि राष्ट्रपतिले “तत्काल आवश्यकता” परेमा अध्यादेश जारी गर्न सक्छन्, तर ६ हप्ताभित्र संसद्बाट अनुमोदन गर्नुपर्छ।

भारतको सर्वोच्च अदालतले २०१७ को कृष्ण कुमार सिंहको मुद्दामा पुनःप्रकाशन (re-promulgation) लाई असंवैधानिक ठहर्याएको थियो।

नेपालमा भने यस्तो कडा न्यायिक जाँच अझै प्रभावकारी बन्न सकेको छैन।

अमेरिकामा कार्यकारी आदेशको व्यवस्था छ, जसलाई अदालतले सजिलै चुनौती दिन सक्छ। फ्रान्समा अध्यादेश (धारा ३८) अन्तर्गत कार्यकारीले संसद्को अनुमतिमा कानुन बनाउन सक्छ, तर पछि अनिवार्य अनुमोदन आवश्यक पर्छ।

बेलायतमा औपचारिक अध्यादेशको प्रावधान छैन, तर राजकीय विशेषाधिकार मार्फत सीमित निर्णय गर्न सकिन्छ र संसदीय सर्वोच्चता अत्यन्त बलियो छ।

अस्ट्रेलिया र जर्मनीमा पनि अध्यादेशको प्रयोग विशेष परिस्थितिमा मात्र सीमित र कडा नियन्त्रणमा छ।

राष्ट्रपतिले अहिले सरकारको सिफारिसमा पाँचवटा अध्यादेश बारे परामर्श गरिरहेका छन्। तर प्रक्रियाले नै ठूलो प्रश्न खडा गरेको छ;दुईतिहाइ नजिकको बहुमत हुँदा पनि संसदीय बहसबाट भाग्नुपर्ने कारण के हो ?