महान्यायाधिवक्ताको कुर्सी : संवैधानिक स्वतन्त्रता कि कार्यपालिकाको छाया ?

काठमाडौँ । सविता भण्डारी महान्यायाधिवक्ता भएका बेला रवि लामिछानेको मुद्दा फिर्ता लिने प्रयास होस् वा बालेन प्रधानमन्त्री बन्ने चर्चासँगै “अब महान्यायाधिवक्ता कसको आउँछ ?” भन्ने बहस, यी घटना केवल संयोग मात्र थिएनन्।

हरेक पटक सरकार परिवर्तन हुँदा न्याय प्रणालीको यो महत्वपूर्ण अंगमाथि किन यस्तो चासो र शंका उत्पन्न हुन्छ? के हाम्रो संविधानले शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तलाई स्पष्टरूपमा अंगीकार गरे पनि व्यवहारमा भने न्यायपालिकालाई कार्यपालिकाको छाया मात्र बनाइदिएको हो ? के हाम्रो न्याय प्रणाली साँच्चै स्वतन्त्र र निष्पक्ष बन्न सक्छ ? कि यो अझै पनि कार्यपालिकाको छायाँबाट मुक्त हुन सकेको छैन ?

पहिलो खण्ड : नेपालमा महान्यायाधिवक्ताको जन्म र विकासको यात्रा

हाम्रो कानुनी इतिहासका पानाहरू पल्टाउँदा एउटा कुरा स्पष्ट देखिन्छ- महान्यायाधिवक्ताको संस्था सधैं कार्यपालिकासँगै गाँसिएको छ। यसको उत्पत्ति, विकास र संरचना सबैले यही संकेत गर्छन् कि यो पद केवल कानुनी परामर्शदाताको मात्र होइन, राज्यसत्ताको नजिकै रहने एउटा संवेदनशील संयन्त्र पनि हो।

२००४ सालको नेपाल सरकार ऐन ले पहिलोपटक “मुख्य कानुनी सल्लाहकार” को अवधारणालाई लिखित रूपमा स्वीकार गर्‍यो, जसको नियुक्ति श्री ३ (प्रधानमन्त्री) ले गर्ने व्यवस्था थियो। यद्यपि यो व्यवस्था पूर्ण रूपमा कार्यान्वयनमा आएन, यसले महान्यायाधिवक्ताको औपचारिक प्रारम्भको आधार भने तयार गर्‍यो।

२००७ सालको अन्तरिम संविधानमा यसबारे स्पष्ट उल्लेख नभए पनि २००८ सालमा काली प्रसाद उपाध्यायलाई कार्यकारी आदेशमार्फत पहिलो महान्यायाधिवक्ताका रूपमा नियुक्त गरियो।

तर २०१३ सालको सर्वोच्च अदालत ऐन ले भने यो पदलाई औपचारिक रूपमा हटायो। त्यसपछि गृह मन्त्रालयले दफा २९ प्रयोग गरी “सरकारी वकिल” को व्यवस्था गर्‍यो र शम्भु प्रसाद ज्ञवालीलाई नियुक्त गरियो। २०१५ सालको संविधानले पनि महान्यायाधिवक्ताको स्पष्ट व्यवस्था नगरे तापनि, सरकारी वकिलको रूपमा उक्त पदले निरन्तरता पाइरह्यो।

२०१७ सालको सरकारी मुद्दा सम्बन्धी ऐन एउटा महत्वपूर्ण मोड थियो। यसले अनुसन्धान प्रणालीलाई अनुसन्धानमुखी प्रणालीबाट प्रतिस्पर्धात्मक न्याय प्रणालीतर्फ रूपान्तरण गर्‍यो। अब प्रहरी र सरकारी वकिलले संयुक्त रूपमा अनुसन्धान तथा अभियोजन प्रक्रिया अघि बढाउनुपर्ने व्यवस्था गरियो। यस ऐनको दफा २ (क) ले “सरकारी वकिल” भित्र महान्यायाधिवक्तालाई समेत समावेश गर्दै उक्त पदको भूमिकालाई अझ स्पष्ट बनायो।

विसं २०१९ सालको संविधानले पहिलोपटक महान्यायाधिवक्तालाई संवैधानिक मान्यता दियो। त्यसपछि २०२० देखि २०२७ सालसम्म यसको प्रशासनिक जिम्मेवारी कानून तथा न्याय मन्त्रालय अन्तर्गत रह्यो। अन्ततः २०२७ सालमा महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयलाई छुट्टै संरचनाका रूपमा स्थापना गरियो, र २०२९ सालमा आफ्नै भवन निर्माण भएपछि यो संस्था स्थायित्वतर्फ अग्रसर भयो।

२०४७ सालको संविधानले बहुदलीय प्रजातन्त्र पुनर्स्थापना गर्दै महान्यायाधिवक्तालाई पुनः संवैधानिक निकायका रूपमा स्थापित गर्‍यो मुख्य कानुनी सल्लाहकार र मुख्य अभियोजनकर्ताको दुवै भूमिकासहित। त्यसपछि आएको सरकारी मुद्दा सम्बन्धी ऐन, २०४९ ले सरकारी वकिललाई प्रहरी अनुसन्धानमा निर्देशन दिन सक्ने अधिकार प्रदान गर्‍यो, जसले अभियोजन प्रणालीलाई अझ सुदृढ बनायो।

२०६३ सालको अन्तरिम संविधानदेखि २०७२ सालको वर्तमान संविधानसम्म आइपुग्दा पनि यो संरचना मूलतः यथावत् नै छ । संघीय संरचनाअनुसार संघमा महान्यायाधिवक्ता र प्रदेशमा मुख्य न्यायाधिवक्ता रहने व्यवस्था गरिएको छ। तर संविधानले मुख्य न्यायाधिवक्तालाई स्पष्ट रूपमा महान्यायाधिवक्ताको अधीनमा राखेको छ, जसले संघीय स्वायत्तताको बहसलाई अझ जटिल बनाएको छ।

यो सम्पूर्ण ऐतिहासिक यात्राले एउटा गहिरो निष्कर्षतर्फ संकेत गर्छ‍- महान्यायाधिवक्ताको संस्था सधैं कार्यपालिकासँगै जन्मिएको छ, र हरेक संवैधानिक संरचनाले यसलाई मुख्य कानुनी सल्लाहकार र मुख्य अभियोजनकर्ताको दोहोरो भूमिकामा राख्दै आएको छ।

यही दोहोरो भूमिका नै आजको सबैभन्दा ठूलो प्रश्न बनेको छ- के यस्तो संरचनाले न्यायिक स्वतन्त्रतालाई सुदृढ बनाउँछ, कि कार्यपालिकाको प्रभावलाई अझ संस्थागत गर्छ ?

दोस्रो खण्ड : वर्तमान संविधानले दिएको शक्ति र जिम्मेवारी

नेपालको संविधानले महान्यायाधिवक्तालाई औपचारिक मात्र होइन, संरचनागत रूपमा पनि बलियो स्थान दिएको छ। संविधानको भाग १२ (धारा १५७–१६१) ले यस पदको अस्तित्व, नियुक्ति, अधिकार र कर्तव्यलाई स्पष्ट रूपमा परिभाषित गर्छ।

धारा १५७ अनुसार “नेपालको महान्यायाधिवक्ता हुनेछ” भनी उल्लेख गर्दै राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा नियुक्त गर्ने व्यवस्था गरिएको छ। योग्यता पनि उच्च राखिएको छ- सर्वोच्च अदालतको न्यायाधीश बन्न योग्य व्यक्ति हुनुपर्ने। यसले पदको गरिमा र कानुनी क्षमतामा कुनै सम्झौता नगरेको देखिन्छ।

धारा १५८ ले महान्यायाधिवक्ताका मूल कर्तव्यहरू निर्दिष्ट गर्छ। तीमध्ये प्रमुख हुन्-

 नेपाल सरकारका chief legal adviser का रूपमा काम गर्ने,

 सरकारको हित जोडिएका मुद्दामा प्रतिनिधित्व गर्ने,

 सरकारका तर्फबाट मुद्दा दायर गर्ने अन्तिम निर्णय गर्ने,

 संघीय संसद् तथा त्यसका समितिहरूलाई कानुनी तथा संवैधानिक विषयमा राय दिने,

 कुनै पनि अदालत वा न्यायिक निकायमा उपस्थित हुन सक्ने,

 र मातहतका सरकारी वकिलहरूलाई अधिकार प्रत्यायोजन गर्ने।

यी आधारभूत जिम्मेवारीसँगै महान्यायाधिवक्तालाई थप महत्वपूर्ण अधिकारहरू पनि प्रदान गरिएको छ। सरकारका तर्फबाट मुद्दा बचाव गर्ने, सर्वोच्च अदालतले प्रतिपादित सिद्धान्तहरूको कार्यान्वयन अनुगमन गर्ने, तथा हिरासत वा कारागारमा रहेका व्यक्तिहरूको मानवअधिकार संरक्षणमा हस्तक्षेप गर्न सक्ने अधिकार यसमा पर्छन्।

उदाहरणका लागि, कुनै बन्दीलाई कानुन व्यवसायीसँग वा आफन्तसँग भेटघाट गर्न नदिएको गुनासो आएमा महान्यायाधिवक्ताले सम्बन्धित निकायलाई निर्देशन दिन सक्छन्।

यति मात्र होइन, महान्यायाधिवक्ता विभिन्न निकायहरूमा ex-officio रूपमा नेतृत्वदायी भूमिकामा पनि रहन्छन् नेपाल बार काउन्सिलको अध्यक्ष, फेडरल प्रोबेशन तथा प्यारोल बोर्डको अध्यक्ष, पीडित संरक्षण परामर्श समितिको संयोजक, सजाय सिफारिस समितिको अध्यक्ष, नोटरी पब्लिक परिषद्को अध्यक्ष आदि। यसले यो पदको प्रभाव केवल अदालतभित्र सीमित नरहेको र राज्यको समग्र न्याय प्रणालीमा फैलिएको देखाउँछ।

संरचनागत रूपमा Office of the Attorney General (OAG) चार प्रमुख विभागमा विभाजित छ
कार्यालय तथा मानव स्रोत व्यवस्थापन,
योजना, अनुसन्धान तथा अनुगमन,
मानवअधिकार संरक्षण, विधिको शासन तथा सुशासन  र मुद्दा व्यवस्थापन।

यो संरचना न्यायपालिकाको जस्तै तहगत (hierarchical) ढाँचामा विकास गरिएको छ। तर यसको भूमिका फरक छ जहाँ सर्वोच्च अदालत न्यायिक निर्णय दिन्छ, त्यहीँ OAG सरकारको पक्षबाट न्यायिक प्रक्रियामा सक्रिय रूपमा प्रस्तुत हुन्छ।

यहीँबाट एउटा गम्भीर द्विविधा देखापर्छ-

कानुनी रूपमा हेर्दा महान्यायाधिवक्ता स्वतन्त्र र उच्च संवैधानिक पद हो। तर, नियुक्ति प्रक्रिया राष्ट्रपतिद्वारा प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा र कार्यकाल “राष्ट्रपतिको इच्छामा” (pleasure doctrine) आधारित हुनुले यो पदलाई कार्यपालिकासँग प्रत्यक्ष रूपमा बाँधिदिन्छ। अर्थात्, संरचना स्वतन्त्र देखिए पनि आधारभूत राजनीतिक सम्बन्धले यसलाई पूर्ण रूपमा स्वतन्त्र बन्न नदिएको त होइन ?

तेस्रो खण्ड : SAARC देशहरूमा महान्यायाधिवक्ता– हाम्रोभन्दा फरक कहाँ ?

सार्क क्षेत्रका अधिकांश देशहरूमा महान्यायाधिवक्तालाई सरकारको मुख्य कानुनी सल्लाहकारका रूपमा परिभाषित गरिएको छ। सतही रूपमा हेर्दा भूमिका उस्तै देखिए पनि वास्तविक फरक स्वतन्त्रता, संस्थागत सुरक्षा संयन्त्र र राजनीतिक प्रभावको स्तरमा स्पष्ट रूपमा देखिन्छ।

भारतमा संविधानको धारा ७६ अनुसार राष्ट्रपतिले सर्वोच्च अदालतको न्यायाधीश बन्न योग्य व्यक्तिलाई महान्यायाधिवक्ता नियुक्त गर्छन्। यहाँ सोलिसिटर जनरल जस्तो दोस्रो तहको कानुनी अधिकारीको व्यवस्था पनि छ, र सरकारी अभियोजनकर्ताहरू छुट्टै संरचनामा सञ्चालन हुन्छन्। राजनीतिक प्रभाव पूर्ण रूपमा अनुपस्थित नभए पनि भूमिकाको स्पष्ट विभाजनले सन्तुलन कायम गरेको देखिन्छ।

बंगलादेशमा धारा ६४ अनुसार राष्ट्रपतिले महान्यायाधिवक्ता नियुक्त गर्छन् र उनी राष्ट्रपतिको इच्छामा रहन्छन्। प्रायः अस्थायी प्रकृतिमा काम हुने र बार काउन्सिलको पदेन अध्यक्ष समेत हुने हुँदा, संस्थागत स्थायित्वभन्दा कार्यपालिकासँगको निकटता बढी देखिन्छ।

पाकिस्तानमा धारा १०० अनुसार राष्ट्रपतिले सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश बन्न योग्य व्यक्तिलाई महान्यायाधिवक्ता नियुक्त गर्छन्। उनीहरू कानून तथा न्याय मन्त्रालय अन्तर्गत रहन्छन् र राजनीतिक गतिविधिमा संलग्न हुन निषेध छ। ठूलो संख्यामा कानुनी अधिकारीहरूको सहयोग रहने हुँदा संस्थागत क्षमता बलियो देखिन्छ, र तुलनात्मक रूपमा स्वतन्त्रता पनि बढी रहेको पाइन्छ।

श्रीलङ्कामा उन्नाइसौँ संवैधानिक संशोधनले महत्वपूर्ण सुरक्षा संयन्त्र थपेको छ। महान्यायाधिवक्ता नियुक्तिका लागि संवैधानिक परिषद्को स्वीकृति अनिवार्य बनाइएको छ। “उत्तम आचरण” को आधारमा नियुक्ति हुने र पदबाट हटाउने अधिकार संसद्मा सीमित रहने व्यवस्था छ। यसले यस पदलाई अर्धन्यायिक स्वरूप दिँदै स्वतन्त्रताको उच्च स्तर सुनिश्चित गरेको छ।

भुटानमा संविधानको धारा २९ अनुसार ड्रुक ग्याल्पोले प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा योग्य कानुनविद् नियुक्त गर्छन्। महान्यायाधिवक्ताको कार्यालय स्वायत्त संरचनामा सञ्चालन हुन्छ र वार्षिक प्रतिवेदन राजा तथा प्रधानमन्त्री दुवैलाई बुझाउनुपर्ने व्यवस्था छ। यसले उत्तरदायित्व र स्वतन्त्रताको सन्तुलन कायम गरेको देखिन्छ।

माल्दिभ्समा राष्ट्रपतिले मन्त्रिपरिषद् स्तरको योग्य व्यक्तिलाई महान्यायाधिवक्ता नियुक्त गर्छन्। तर संविधानले स्पष्ट रूपमा यस पदलाई केवल संविधान र कानुनप्रति उत्तरदायी हुने व्यवस्था गरेको छ। अझ महत्वपूर्ण कुरा, अभियोजन कार्यका लागि छुट्टै महान अभियोजकको व्यवस्था गरिएको छ, जसले राजनीतिक प्रभावबाट यस प्रक्रियालाई टाढा राख्ने प्रयास गरेको छ।

अफगानिस्तान (२००४ को संविधान) अनुसार राष्ट्रपतिले प्रतिनिधि सभाको स्वीकृतिमा महान्यायाधिवक्ता नियुक्त गर्छन्। यद्यपि यो कार्यपालिकाको अंग मानिन्छ, व्यवहारमा यसले स्वतन्त्र रूपमा कार्य गर्नुपर्ने अपेक्षा गरिएको छ।

यी सबै तुलना गर्दा एउटा स्पष्ट प्रवृत्ति देखिन्छ ।

धेरैजसो देशहरूले नियुक्ति प्रक्रियामा सन्तुलन र नियन्त्रणका संयन्त्रहरू (जस्तै: संवैधानिक परिषद्, संसदीय स्वीकृति, संस्थागत विभाजन) राखेर महान्यायाधिवक्ताको स्वतन्त्रता सुनिश्चित गर्ने प्रयास गरेका छन्।

नेपालको सन्दर्भमा भने फरक अवस्था देखिन्छ।

यहाँ महान्यायाधिवक्ताको नियुक्ति प्रत्यक्ष रूपमा कार्यपालिकाको नियन्त्रणमा रहन्छ, र प्रदेशस्तरका मुख्य न्यायाधिवक्ताहरूलाई समेत उनीकै अधीनमा राखिएको छ। परिणामस्वरूप, हरेक सरकार परिवर्तनसँगै यो पद विवाद र अपेक्षाको केन्द्र बन्ने गरेको छ।

यसरी हेर्दा प्रश्न उठ्छ : अरू देशहरूले संस्थागत सुरक्षा संयन्त्रमार्फत स्वतन्त्रता जोगाउने प्रयास गरिरहेका बेला, के नेपालले अझै पनि राजनीतिक सुविधा (political convenience) का लागि ढोका खुला राखेको छ?

चौथो खण्ड : राजनीतिकरणका कारण र न्यायपालिकामाथि परेको प्रभाव

 

महान्यायाधिवक्ताको पदमा देखिने राजनीतिकरणको मूल कारण जटिल होइन तर अत्यन्तै संरचनागत छ। नियुक्ति प्रक्रिया प्रत्यक्ष रूपमा प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा आधारित हुनु, निश्चित कार्यकाल (fixed tenure) को अभाव रहनु, र मुख्य कानुनी सल्लाहकार तथा मुख्य अभियोजनकर्ताको दोहोरो भूमिका एउटै पदमा केन्द्रित हुनु यी सबै तत्वहरूले यस पदलाई स्वाभाविक रूपमा कार्यपालिकासँग गाँसिदिन्छन्।

फलतः, हरेक सरकार परिवर्तनसँगै एउटै प्रश्न दोहोरिन्छ – महान्यायाधिवक्ता कसको ?

यो प्रश्न केवल व्यक्तिको चयनसँग सम्बन्धित होइन; यो संस्थाको स्वतन्त्रतामाथि उठेको गहिरो शंका हो यसको प्रभाव दीर्घकालीन र गम्भीर प्रकृतिको छ।

जनतामा न्याय प्रणालीप्रतिको धारणा क्रमशः परिवर्तन हुँदै गएको छ। अदालत र अभियोजन प्रणाली स्वतन्त्र रूपमा होइन, कार्यपालिकाको प्रभावमा सञ्चालन हुन्छन् भन्ने विश्वास बलियो बन्दै गएको छ। जब न्यायिक प्रक्रिया नै राजनीतिक समीकरणसँग गाँसिएको जस्तो देखिन्छ, तब न्यायप्रति जनविश्वास कमजोर हुनु स्वाभाविक हुन्छ।

यसले शक्ति पृथकीकरणको मूल सिद्धान्तलाई नै चुनौती दिन्छ। संविधानले कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका बीच सन्तुलनको परिकल्पना गरे पनि, व्यवहारमा यदि कुनै एक अंगले अर्कोमाथि प्रभाव जमाउन थाल्छ भने त्यो सन्तुलन कागजमा मात्र सीमित हुन्छ।

सार्क क्षेत्रका अन्य देशहरूसँग तुलना गर्दा पनि यही कमजोरी स्पष्ट रूपमा देखिन्छ। जहाँ श्रीलङ्का, भुटान वा माल्दिभ्सले विभिन्न संस्थागत सुरक्षा संयन्त्रमार्फत स्वतन्त्रता सुनिश्चित गर्ने प्रयास गरेका छन्, नेपालमा भने त्यस्तो स्पष्ट र प्रभावकारी “बफर” कमजोर देखिन्छ।

अन्ततः प्रश्न फेरि त्यहीँ पुग्छ– के हामीले महान्यायाधिवक्ताको पदलाई कानुनीरूपमा बलियो बनाउँदै व्यवहारमा कमजोर बनाइरहेका त छैनौं ?

यो पनि-

महान्यायाधिवक्ता कँडेल सर्वोच्चको न्यायायाधीश बन्न योग्य छन् ?