प्रतिनिधिसभामा दुई तिहाई ल्याउँदैमा संविधान संशोधन हुन्छ ?

प्रतिनिधिसभाको निर्वाचनको मतपरिणामले नयाँ बहस छेडिएको छ । बहसका मुख्य दुई विषयहरू पहिलोः एकल बहुमत ल्याउन संविधन बाधक छ भन्ने कथन र दोस्रोः संविधान संशोधनको विषय ।

निर्वाचनको मतपरिणामसँगै पहिलो वहसको विषय गौण भएको छ । यद्यपि प्रणालीगत रूपमा भने बहुमत ल्याउन सहज संविधान भने होइन । यस लेखमा दोस्रो बहसको विषय संविधान संशोधनलाई मुख्य विषयमा रूपमा चर्चा गर्ने प्रयास हुनेछ ।

संविधान एक गतिशील र जीवन्त दस्तावेज हो । यो परिवर्तनशील हुन्छ । संविधान अपरिवर्तनीय जड वस्तु होइन । समयको माग, जनचाहना र राजनीतिक आवश्यकता अनुसार यसलाई परिमार्जन गर्दै लैजानुपर्छ भन्ने मान्यता संविधानवादले नै स्वीकार गरेको विषय हो । संविधान संशोधन मार्फत मुलुकलाई आवश्यक पर्ने शासकीय स्वरूप तथा व्यवस्थालाई नै रूपान्तरण गर्ने सकिन्छ । सोही कुरालाई आत्मसात गरी नेपालको संविधानमा संविधान संशोधन सम्बन्धी विस्तृत विधि र प्रक्रियाको व्यवस्था गरिएको छ । (धारा २७४)

मुल प्रश्न के छ भने प्रतिनिधिसभामा दुई तिहाई ल्याउँदैमा संविधान संशोधन हुन्छ वा हुँदैन भन्ने हो । अहिले जनताको मत प्राप्त राजनीतिक दलले चाहेमा उक्त दलले घोषणा गरे बमोजिम संविधान संशोधन गर्न सक्छन् ? जस्तै कार्यकारी प्रधानमन्त्री, पूर्ण समानुपातिक संसदीय व्यवस्था, गैरसांसद मन्त्री हुने व्यवस्था आदि ।

यस विषयमा छलफल गर्नुपूर्व हाम्रो संविधानले कतिपय विषयहरूलाई असंशोधनीय भनेको छ । संविधानको धारा २७४ (१) ले केही आधारभूत विषयहरूलाई संशोधनको घेराभन्दा बाहिर राखेको छ । नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ता जस्ता विषयहरूमा प्रतिकूल असर पर्ने गरी संविधान संशोधन गर्न पाइँदैन । यी विषयहरू बाहेक संविधानका अन्य सबै धारा, उपधारा र अनुसूचीहरूलाई तोकिएको प्रक्रिया पूरा गरेर संशोधन गर्न सकिन्छ । यसको अर्थ यी विषय बाहेक हरेक कुरा संशोधन हुन सक्दछन् ।

हाल राजनीतिक दल प्रतिको जुन अभिमत छ यसले संविधान संशोधनका पर्याप्त हुँदैन । प्रतिनिधिसभामा एकल उपस्थिति भए पनि संविधान संशोधन हुन सक्ने अवस्था रहँदैन । किनकी राष्ट्रियसभामा समेत दुई तिहाई आवश्यक हुन्छ । यसले के संकेत गर्दछ भने नेपालको संविधान संशोधन सहज तरिकाले हुँदैन । यो कठोर संविधान हो ।

नेपालको संविधानको धारा २७४ को उपधारा ८ मा हेर्ने हो भने त्यहाँ प्रदेशसँग सम्ब्धित विषयसँगै संघीय संसदका दुबै सदनमा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्णसँख्याको कम्तिमा दुई तिहाइ मतबाट पारित हुनुपर्ने भनेको छ । यसलाई अंकगणितीय हिसावबाट बुझौँ । प्रतिनिधिसभा २७५ सदस्य र राष्ट्रिय सभा ५९ सदस्यीय गरी कुल ३३४ सदस्य हुन्छन् । यसको दुई तिहाई भनेको करिव २२४ हुन आउँछ ।

अब प्रतिनिधिसभाले मात्रै २२४ पुर्याएमा संविधान संशोधन हुन्छ त ? हुँदैन । किन भने संविधानले नै राष्ट्रिय सभा र प्रतिनिधिसभाको संयुक्त बैठक भनी उल्लेख गरेको छैन । यदि संयुक्त बैठकको दुई तिहाइ भनेको भए त्यसो हुन पनि सक्थ्यो होला । तर राष्ट्रय सभालाई बाइपास गरी संविधान संशोधनको कल्पना संविधानले गरेको छैन् । त्यसैले संविधानमा दुबै सदनको दुई तहाई बहुमतबाट पारित हुनुपर्ने भनेको छ ।

यसको अर्थ प्रतिनिधिसभामा पूर्ण सदस्य संख्या भएमा २७५ को दुई तिहाई १८४ सदस्य र राष्ट्रिय सभाका ५९ सदस्य मध्य दुई तिहाई अर्थात करिव ४० सदस्य गरी कुल २२४ हुनु पर्ने देखिन्छ ।

(पुनश्चःतत्काल कायम रहेको सदस्य संख्या भनेकोले राष्ट्रियसभा र प्रतिनिधिसभामा रहेको कुलसँख्याको दुई तिहाइ हो ।)

हाल राजनीतिक दल प्रतिको जुन अभिमत छ यसले संविधान संशोधनका पर्याप्त हुँदैन । प्रतिनिधिसभामा एकल उपस्थिति भए पनि संविधान संशोधन हुन सक्ने अवस्था रहँदैन । किनकी राष्ट्रियसभामा समेत दुई तिहाई आवश्यक हुन्छ । यसले के संकेत गर्दछ भने नेपालको संविधान संशोधन सहज तरिकाले हुँदैन । यो कठोर संविधान हो । हाल नेतृत्वमा आएकाले राजनीतिक दलले नियमित काम गर्नका लागि अभिमत पाएका छन् । सोही बमोजिम काम हुनु आवश्यक छ ।

यो सँगै संविधान संशोधनको प्रक्रिया पनि जानी राखौँ । संघीय संसद्को कुनै पनि सदन (प्रतिनिधि सभा वा राष्ट्रिय सभा) बाट संविधान संशोधन सुरु हुन सक्छ । यस्तो विधेयक नेपाल सरकारको तर्फबाट सम्बन्धित मन्त्रीले वा कुनै पनि संघीय संसद्का सदस्यले गैर-सरकारी विधेयकका रूपमा दर्ता गराउन सक्छन् ।

विधेयक दर्ता भएपछि सम्बन्धित सदनका सभामुख वा अध्यक्षले यसलाई सदनमा प्रस्तुत गर्ने अनुमति दिन्छन् र त्यसपछि सैद्धान्तिक छलफल सुरु हुन्छ । अन्य विधेयक सरह नै कार्यविधि अवलम्बन हुन्छ । यसरी संविधान संशोधन विधेयक सदनमा प्रस्तुत भएको ३० दिनभित्र सर्वसाधारण जनताको जानकारीका लागि सार्वजनिक रूपमा प्रकाशन गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । यसको उद्देश्य संविधान जस्तो महत्वपूर्ण दस्तावेजमा हुने परिवर्तनका बारेमा जनताले थाहा पाउनु र आफ्नो राय-सुझाव दिन पाउनु भन्ने नै हो ।

संविधान संशोधन प्रदेशसँग जोडिएमा प्रदेश सभाको सहमति लिनु पर्ने हुन्छ । यदि संशोधन विधेयकले प्रदेशको सीमाना परिवर्तन वा अनुसूची-६ मा उल्लिखित प्रदेशको एकल अधिकारको सूचीसँग सम्बन्धित विषय समेटेको छ भने प्रक्रिया अलि विशेष र कठोर हुन्छ । त्यसका लागि प्रदेश सभाहरूमा उक्त संशोधन विधेयक पठाउने व्यवस्था संविधानले नै गरेको छ । यस्तो विधेयक संघीय संसद्को जुन सदनमा उत्पत्ति भएको हो, त्यस सदनको सभामुख वा अध्यक्षले विधेयक प्रस्तुत भएको ३० दिनभित्र सहमतिका लागि प्रदेश सभामा पठाउनुपर्छ ।

प्रदेश सभाहरूले उक्त विधेयक प्राप्त गरेको तीन महिनाभित्र आफ्नो बहुमतले स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी संघीय संसद्लाई जानकारी दिनुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । नेपालका बहुसंख्यक (कम्तीमा ४ वटा) प्रदेश सभाहरूले उक्त विधेयकलाई अस्वीकृत गरेमा त्यस्तो विधेयक स्वतः निष्क्रिय हुन्छ ।

नेपालको संविधान संशोधन प्रक्रियाले ‘सहमति र सहकार्य’ को राजनीतिलाई संस्थागत गरेको छ । दुई तिहाइ बहुमतको प्रावधानले गर्दा सत्तापक्ष र प्रतिपक्षबीच न्यूनतम समझदारी नभई संविधान परिवर्तन सम्भव छैन । यसले संविधानको स्थायित्व सुनिश्चित गर्दछ । अर्कोतर्फ, प्रदेशको सिमाना र अधिकारका विषयमा प्रदेश सभाको भूमिकालाई अनिवार्य बनाएर नेपालको संघीयतालाई ‘सहकारितामूलक संघीयता’ का रूपमा व्याख्या गरिएको छ ।

यदि बहुमत प्रदेश सभाहरूले स्वीकृत गरेमा मात्र संघीय संसद्मा प्रक्रिया अघि बढ्छ । यदि संशोधनले प्रदेशको सिमाना वा अधिकारको सूचीलाई छुँदैन भने प्रदेश सभाको सहमति भने आवश्यक पर्दैन ।

देशको सहमति आवश्यक पर्ने भएमा सहमति प्राप्त भएपछि र नपर्ने भएमा सिधै संघीय संसद्का दुवै सदनमा दफावार छलफल हुन्छ । संशोधन विधेयक माथि उल्लिखित विधि र प्रकृयाबाट पारित हुनछ । संविधानको प्रत्येक धारा वा संशोधनका बुँदाहरूमा छुट्टाछुट्टै मतदान हुन सक्छ । दुवै सदनले समान रूपमा विधेयक पारित गर्नुपर्दछ ।

यसरी दुवै सदनबाट दुई तिहाइ बहुमतले पारित भएको विधेयकलाई अन्तिम स्वीकृतिका लागि राष्ट्रपति समक्ष पठाइन्छ । राष्ट्रपतिले विधेयक प्राप्त भएको १५ दिनभित्र अनिवार्य रूपमा प्रमाणीकरण गर्नुपर्ने संवैधानिक बाध्यता छ ।

राष्ट्रपतिलाई अन्य विधेयकमा जस्तै संविधान संशोधनमा पुनर्विचारको अधिकार संविधानले दिएको छैन् । सामान्य विधेयकहरूलाई राष्ट्रपतिले एक पटक पुनर्विचारका लागि फिर्ता पठाउन सक्ने अधिकार भए पनि संविधान संशोधन विधेयकलाई फिर्ता पठाउने अधिकार राष्ट्रपतिलाई छैन त्यसैले राष्ट्रपतिबाट सिधै प्रमाणीकरण भए पछि उक्त संशोधन विधेयक संविधानको अंगका रूपमा कार्यान्वयनमा आउँछ ।

नेपालको संविधान संशोधन प्रक्रियाले ‘सहमति र सहकार्य’ को राजनीतिलाई संस्थागत गरेको छ । दुई तिहाइ बहुमतको प्रावधानले गर्दा सत्तापक्ष र प्रतिपक्षबीच न्यूनतम समझदारी नभई संविधान परिवर्तन सम्भव छैन । यसले संविधानको स्थायित्व सुनिश्चित गर्दछ । अर्कोतर्फ, प्रदेशको सिमाना र अधिकारका विषयमा प्रदेश सभाको भूमिकालाई अनिवार्य बनाएर नेपालको संघीयतालाई ‘सहकारितामूलक संघीयता’ का रूपमा व्याख्या गरिएको छ ।

अतः नेपालको संविधान संशोधनको विधि लोकतान्त्रिक र केही हदसम्म कठोर छ । यसले राष्ट्रिय हितका आधारभूत विषयलाई संरक्षण गर्दै बदलिँदो राजनीतिक र सामाजिक परिवेश अनुसार संविधानलाई परिमार्जन गर्ने लचिलो बाटो पनि प्रदान गरेको छ । यो प्रक्रियाले मुलुकमा विधिको शासन, संघीयताको सबलीकरण र संवैधानिक सर्वोच्चतालाई कायम राख्न महत्वपूर्ण भूमिका खेलेको छ ।

(लेखक महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयमा कार्यरत छन् )

यो पनि-

संविधानको पुनरावलोकन : केलाउनैपर्ने कनिका

नेपालमा प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपतिको बहस : फ्रान्सबाट सिक्‍ने कि ?

नेपालको संविधान र संवैधानिक अर्थशास्त्र

संविधान संशोधन : ध्यान दिनैपर्ने केही विषय

दश बर्षे यात्रा : कहाँ मिचियो संविधान ?